СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти¬пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространствен¬ных, национальных, демографических особенностей при¬водит скорее к негативным, чем к позитивным результа¬там организации самоуправления и муниципального стро¬ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
• отсутствие четкого разграничения предметов веде¬ния и полномочий местного самоуправления и государ¬ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе¬речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ¬ными органами государственной власти. Нет такого раз¬граничения и между различными уровнями местного са¬моуправления, а также между представительными и ис-полнительными органами местного самоуправления;
• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас¬тей, распространение его на организацию муниципаль¬ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
• нерешенность вопроса о возможности местного са¬моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо¬производства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи¬модействия населения, местного самоуправления и го-сударственной власти, которая должна обеспечить: улуч¬шение условий жизни населения; обретение граждана¬ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен¬ного контроля за эффективностью их деятельности; ус¬тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
В соответствии с вышесказанным, детальный анализ взаимодействия государственной власти и местного самоуправления приобретает особую важность и актуальность.
Для раскрытия особенностей указанного взаимодействия необходимо использовать различные, связанные с данной проблемой, источники.
На современном этапе важным событием следует считать появление ра¬бот, в которых предприняты попытки обобщения мате¬риала и осмысления опыта, накопленных на предыду¬щих стадиях развития местного самоуправления. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском пра¬воведении — свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправ¬ления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Ти¬хомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало воз-можным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997—1998 гг. В. Гель¬мана, С. Митрохина, С. Рыженкова).
Кроме того, начал приобретать осмысленность тра¬диционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Демен¬тьева). Появляются новые методы и темы исследований — социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.
Сегодня накоплен достаточный опыт специализи¬рованных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организа¬ции и осуществления местного самоуправления, об¬щественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внима¬ние то, что феномен местного самоуправления остает¬ся пока за рамками академических исследований и те¬оретического осмысления.
В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местно¬го самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и пра¬ва.
Глава 1. Историческое формирование взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в России.
1.1 Развитие исторических форм местного самоуправления в России
Исторический опыт местного самоуправления в России богат, самобытен и неоднозначен.
Российское местное самоуправление развивалось из ран¬них форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в доб¬ровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину, автономной организацией, обладаю¬щей самостоятельностью в области внутреннего управления. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что де¬лало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались рос¬товцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных".
Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был нане¬сен серьезный удар по общинному устройству и вечевому прав¬лению. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представитель¬ную власть, которая концентрировалась вокруг вече в стар¬ших городах, политически и экономически подорвали общину.
Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и рос¬сийского государства в целом. В. С. Соловьев, подчеркивая глав¬ные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: "...монастырь, дворец и село — вот наши общественные устои, которые не поколеб¬лются, пока существует Россия". Любопытно, что роль город¬ской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства.
Община, получившая обобщенное наименование "земля", характеризуется различными видами промыслов и производ¬ства. Если следовать мысли А. Е. Преснякова о том, что рус¬ская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результа¬те переселенческого движения населения. Интересы, связы¬вающие группы вновь образованных поселений в крупные во¬лостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, от¬части административно-бытового характера. А. Е. Пресняков так и называет волость — замкнутым в себе самоуправляю¬щимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с пре¬ступностью, разрешение соседских споров и столкновений. Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздействие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге.
На разных этапах российской истории наблюдается попе¬ременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщи¬ны" в начале XVI в. отмечает А. Е. Пресняков. Земские собо¬ры, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще не¬окрепшего правительства царя Михаила Федоровича. Во вре¬мена царствования Ивана IV (Грозного) появляется централь¬ный орган, ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и куп¬цов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н. М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем, не¬известным ранее России. Прежде дума была представлена знат¬ными сословиями, духовенством и дворянами.
Периоды дружественного сотрудничества земских и госу¬дарственных институтов сменяются их резким противостояни¬ем. Укрепление государственных начал в деле управления стра¬ной имеет место в эпоху восстановления порядка и законнос¬ти, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного са¬моуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу.
Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выбор¬ными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. уп¬раздняются должности губных старост, а их полномочия пере¬даются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. гу¬бернии были поделены на провинции, находящиеся под управ¬лением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции уп¬равления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в го¬родах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими де¬лами и судом. Отношения между государственной властью и са¬моуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Как отмечается в литературе, еще при жизни Петра наблюдает¬ся антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой. При преемниках Петра уничто¬жается выборный суд и судебная власть передается губернато¬рам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных дол¬жностей, поставленных в полное подчинение воеводам.
Каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, ста¬новления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накоп¬ленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.
Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась следующими факторами.
Во-первых, организация новых земских и городских уч¬реждений параллельно. Эти два процесса достаточно орга¬нично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян от крепостничества тесно увязывалась с крестьянской реформой, про¬водившейся носило экономический характер, то пере¬стройка земств была направлена на преобразования в области управления сельской общиной.
Во-вторых, реорганизация земств и городов была порож¬дена объективными потребностями укрепления городского хо¬зяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению. Провал плана переустройства российских городов, задуман¬ный Екатериной II, стал причиной застоя, даже упадка в го¬родской жизни. Неудача связывалась с отсутствием предста¬вительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах. Поэтому главное тре¬бование — обеспечить участие всех сословий в городском уп¬равлении — неминуемо должно было найти законодательную поддержку.
Обстоятельства политико-экономического характера подкреплялись теоретической подготовленностью местной реформы. Наступил момент, когда наука должна была дать ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущнос¬ти, признаках муниципальной власти. Ведь функционирова¬ние государств по принципу иерархических систем управле¬ния породило многоаспектную проблему взаимоотношения го¬сударственной и местной властей.
Количественный и качественный рост функциональных за¬дач местного, самоуправления предопределил расширение гра¬ницы предмета его ведения и усложнение организационно-вла-стных структур самоуправления на местах. Это в свою очередь потребовало от науки выработки понятия "компетенция мест¬ного самоуправления", определения полномочий его органов.
На развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. В связи с этим перед наукой встала проблема определения территори¬альных границ местного самоуправления, выяснения характе¬ра и объема компетенции самоуправляющихся единиц.
Потребность в теоретическом поиске диктовалась необхо¬димостью нормотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправления. Иначе говоря, законодательство нуждалось в оснащенности правовыми институтами, способными выполнить данную зада¬чу. Поэтому научные рекомендации были необходимы и оказа¬лись востребованными законодателем.
Высокий уровень теоретической подготовленности рефор¬мы местного самоуправления подчеркивает впервые сформу¬лированная русскими правоведами доктрина местного само-управления и сложившийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно теория местной власти представляла собой своеобразный конгломерат отечественных традиций террито¬риального самоуправления и заимствованных у Европы науч¬ных построений и практического опыта. Поскольку реформа была вызвана к жизни всем предшествующим этапом станов¬ления самоуправленческих отношений в России, сохранялась преемственность идеи ведущей роли сельской и городской об¬щины в деле управления местными делами, сочетания пред¬ставительной и непосредственной демократии. Общей предпо¬сылкой самоуправленческой реформы стали идеи равенства, свободы и другие гуманистические идеалы естественной тео¬рии прав человека, востребованные и в России. Были воспри¬няты также положения государственной и общественной кон¬цепции самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими государствоведами.
Важным этапом в развитии местного самоуправления стал советский период в истории нашей страны. Законотворчество в области осуществления местной власти было особенно активным в 1917-1918 гг., когда был принят пакет документов, провозгласивших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших основные принципы из функционирования.
В дальнейшем статус Советов уточнялся. На конституционном уровне (конституция 1978 года) было закреплено, что местные Советы— это орга¬ны государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.
Однако, наиболее серьезные сдвиги в развитии взаимодействия государства и местного самоуправления наблюдались в середине 80-х годов прошлого века, о чем речь еще пойдет ниже.
1.2 Общетеоретические основы взаимоотношения государства и местного самоуправления
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений, с государ-ством. Л. Беликов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: сво¬бодной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную. Особую популярность в Рос¬сии в 60—70-е гг. прошлого столетия обрели две из них: об¬щественная и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а--потому государственное вмешательство в ее дела не-допустимо; должностные лица самоуправления относятся к об¬щинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.
Следует признать, что русская общественная мысль про¬должительное время находилась под влиянием данной докт¬рины местного самоуправления, которое в качестве самостоя¬тельного института противопоставлялось государству. Соглас¬но общественной теории самоуправление и государство — независимые друг от друга явления с различными интересами и задачами. Истоки этой теории, как отмечается в литерату¬ре, — в славянофильских идеях об особом пути развития Рус¬ского государства и в представлениях о естественных правах общины. Известный русский ученый Н. М. Коркунов так ха¬рактеризовал общественную теорию самоуправления: "Она ис¬ходит из противоположения местного .общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы об¬щество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами". Еще более экстремистской была точка зре¬ния П. Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Л. С. Мамут указывает, что для обозначения самоуп¬равления П. Ж. Прудон избрал английский термин •— Self-government, который точнее, по его мнению, передает соци¬ально-организационный смысл анархии.
По-прежнему распространено мнение, что местное самоуп¬равление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, ана-лизируя причины, по которым теория и практика местного са¬моуправления получили наибольшее развитие в США, подчер¬кивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени об¬ходилась без централизованной военно-бюрократической государ¬ственной машины, характерной для европейских стран. Д. Бурстин вообще считает, что долгий опыт американского самоуп¬равления был одной из причин войны за независимость.
В 70-е годы XIX в. в России стала разрабатываться госу¬дарственная теория местного самоуправления. По общему мне¬нию государствоведов, практических работников, местное са-моуправление представляет собой децентрализованное госу¬дарственное управление. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управле¬ния, как особую организацию государственной власти на мес¬тах, основанную на выборных началах. Составной частью го¬сударственного управления считал местное самоуправление В. П. Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления ба¬зировалась на том положении, что учреждения самоуправле¬ния обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуп¬равленческих органов, а определяется государством. Формули¬руя вывод о соотношении государства и местного самоуправле¬ния, А. Г. Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ве¬даемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства оста¬ется однородной. А. Д. Градовский считал, что система самоуп¬равления есть система "внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местно¬го населения", из чего следует, что они "должны действовать на правах государственных властей", т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах власти".
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправ¬ления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и знание представлений о природе и взаимосвязи этих инсти¬тутов, сформулированных дореволюционной российской нау¬кой, необходимо для его успешного разрешения.
Совмещение местного самоуправления с демократическим государственным строем характеризует идеальную модель го¬сударства. Однако становление самоуправления в любой стра-не опосредуется самыми разными факторами конкретной ис¬торической обстановки, политическими замыслами авторов реформ. Вот почему форма правления и форма управления могут не совпадать и выступают по отношению друг к другу как независимые категории. Форма управления при всяком режи¬ме (монархическом, республиканском) может иметь бюрокра-тический или общественный оттенок.
Изучение соотношения этих институтов позволило П. Н. Под-лигайлову сформулировать вывод о том, что действительная политическая свобода и народное благосостояние не зависят от той или иной формы правления, а всецело определяются формой управления.
Существенную лепту в разработку категории местного са¬моуправления внесли и представители современной российской науки. В последние годы их исследования сосредоточились на новом направлении. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный .вид общественных отношений, которые харак¬теризуются содержанием, формой, субъектно-объектным со¬ставом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает ее практический инструментарий познания.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что категория "ме¬стное самоуправление" выступает фактором упрощения, весь¬ма необходимым, если учесть многообразие и сложность мест¬ного самоуправления как явления. Одновременно категория слу¬жит фактором точности и четкости при вычленении местного самоуправления из всей массы элементов общественной жизни.
По отношению к социальной идее местного самоуправле¬ния соответствующий конституционно-правовой принцип предстает как часть теоретико-мировоззренческих представ-лений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание фе¬номена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых нормах и институтах, наполняют идею мест¬ного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого выступают субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. д. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без об-ращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей раз¬работке и толковании самоуправленческой идеи.
Конституционные нормы предопределяют самые разно¬образные модели местного самоуправления (организационно-правовые, территориальные, функциональные, правовые и т. д.) как отражение практики осуществления самоуправленческих отношений. Если наука может оперировать моделями, идущи¬ми вразрез с Конституцией РФ, то практика такую возмож¬ность должна исключать в принципе. Ведь реализация любых типов самоуправленческих моделей всегда жестко ограничена конституционными установлениями, законодательными рам¬ками, выход за пределы которых означает признание модели неконституционной, не соответствующей законодательству.
1.3 Реформа местной власти со второй половины 80-х годов XX века
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, приведя к устранению советского типа организации низовых территори-альных коллективов. В новейших реформах можно выделить четыре этапа, последний из которых еще не завершен.
Первый этап качественной перестройки местной власти связан с реформами 1988—1990 гг. Значительным толчком для этих изменений послужило осознание обществом ряда недо¬статков существующей представительно-управленческой сис¬темы, среди которых назовем два основных. Первый — это формальный характер представительных институтов: де¬путаты местных Советов не чувствовали себя в органах влас¬ти подлинно народными избранниками, что обусловливалось заорганизованностью и безальтернативностью выборов, сли¬янием партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Второй недоста¬ток — низкий уровень профессионализма в деятельности ор¬ганов власти и управления: при слиянии представительных и исполнительных органов последние, как уже отмечалось выше, доминировали над представительными органами, не позволяя им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, а следовательно, лишая их стимулов для са¬моразвития.
Осознание данных негативных обстоятельств подтолкну¬ло общество, и прежде всего высшее звено партийно-госу¬дарственной номенклатуры, к попытке выведения представи¬тельных органов из-под постоянной "опеки" органов исполни¬тельно-распорядительных. Именно в это время господствую¬щим стал политический лозунг "Даешь всю власть Советам?". Реализовать настоящий политический девиз попытались через модернизацию избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон "О выборах народных депутатов мес¬тных Советов народных депутатов РСФСР". Данный акт в из¬вестном смысле стал новаторским. Он содержал целый ряд новшеств. Так, принципы избирательного права были допол¬нены принципами гласности, альтернативности и состязатель¬ного характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирате¬лей по месту жительства. Наконец, Закон существенным об¬разом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (а до этого 1000 человек); в районный Совет — до 75 депутатов; в городской Совет городов областного, краевого и окружного подчинения — до 200 депутатов (в Свердловский горсовет в соответствии с настоящим законом было избрано 200 депутатов, а до этого их было 500); в районный в городе Совет — до 100 депутатов; в поселковый (сельский) Совет — до 50 депутатов.
Проходившие в 1990 г. на волне демократических преоб¬разований выборы в местные Советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интелли¬генции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось.
Было решено в рамках Советов создать собственные по¬стоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоящие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполко¬мы перестали быть внутренними руководящими органами Со¬ветов, сохранив статус исполнительно-распорядительных ор¬ганов общей компетенции. Речи о разделении представитель¬ной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и испол¬комах упор был сделан на принцип коллегиальности.
По-прежнему сохранялось подчинение нижестоящих ор¬ганов власти и управления вышестоящим. Исполкомы были не¬посредственно подотчетны как своему Совету, так и вышесто-ящему исполкому. Союзный законодатель, исправляя перво¬начальную редакцию закона "Об общих началах местного са¬моуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распоря¬дительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными орга¬нами.
В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные и другие органы в силу поло¬жений законодательства союзных республик. Тем не менее уже вышеназванный союзный закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, все же не определяет их прямо и как органы государственные.
Второй этап связан со все большей критикой коллегиаль¬ных начал в управлении, что во многом ускорило внесение законодательно-нормативных изменений, нашедших воплоще¬ние в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. и в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие. На этом этапе произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В об¬ласти исполнительно-распорядительной деятельности испол¬комы ушли в небытиё — их правопреемниками стали главы местных администраций, принявшие на себя руководство пос¬ледними исходя из принципа единоначалия. В системе мест¬ных Советов в это же время шло создание так называемых "малых Советов". Малые Советы задумывались как постоянно действующие органы, состоящие из депутатов "больших Со-ветов", осуществляющие в периоды между сессиями "боль¬ших Советов" их функции в четко ограниченных пределах.
Одновременно компетенция представительных и исполни¬тельных органов все более разделялась; пополнялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между Советами и администрациями: 1) утверждение Советами структуры мест¬ных администраций по представлению глав администраций;
2) отмена актов администрации Советами в случае противоре¬чия данных актов закону и решениям самих местных Советов;
3) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном ,порядке и др.
Уже на этом этапе явно наметилась тенденция нового перераспределения властных возможностей между представительными и распорядительными органами: формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социаль¬но-экономического кризиса выглядело вполне закономерно — в периоды кризисов приоритетное положение профессиональ¬ного управленческого аппарата, специализирующегося на ис¬полнительно-распорядительных функциях, объективно задано. Российский Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. также четко определил, что органами местного само¬управления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах, а краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российс¬кой Федерации перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе негосу¬дарственная природа органов местного самоуправления все еще прямо не декларировалась.
Закон от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и приня¬тие на местах Положений (уставов) о местном самоуправле¬нии, чем стимулировал активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народ¬ных депутатов и краевой, областной администрации он изме¬нил характер взаимоотношений органов местного самоуправ¬ления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось-, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению воп¬росы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ком¬петенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 7). А в ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управле¬ния регионов всех типов, за исключением республик, не впра¬ве принимать не предусмотренные законодательством реше¬ния, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов; сохранялась и подотчетность местных администраций выше¬стоящим исполнительно-распорядительным органам в преде¬лах компетенции последних. В то же время, укрепляя само¬стоятельность местных органов по отношению к органам реги-ональным, законодательство о местном самоуправлении вто¬рого этапа не устранило соподчинения между органами мест¬ного самоуправления разных уровней.
Третий этап уже постсоветских изменений местной влас¬ти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным: практически по всей стране, за исключением ряда республик в составе.
России, произошло полное смещение представительной влас¬ти, а ее функции на местах были переданы власти исполни¬тельной — соответствующим местным администрациям. Ле¬нинский лозунг "Советы — работающие корпорации" (т. е. Советы — органы, сочетающие в себе нормотворчество и испол¬нение законов) был восстановлен вновь, но в перевернутом виде. В результате общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновни¬ков. Вместе с упразднением представительных органов мест¬ного самоуправления в форме Советов началось формирова¬ние новой представительной власти на местах — дум, муни¬ципальных комитетов, собраний представителей и т. д. Их об¬разование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации", которым утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Срок полномочий выборных органов в соответствии с на¬стоящим Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в го¬родских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться не¬посредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских посе¬лениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представи¬телей и глава местного самоуправления. На территориях, вклю¬чающих несколько городских и сельских поселений, совмест¬ным решением органов местного самоуправления мог быть со¬здан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправлений городских и сельских поселений.
Было также, установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.
Следует признать, что принятие новой российской Кон¬ституции в декабре 1993 года, положившее начало разреше¬нию политико-государственного кризиса осени 1993 года, час¬тью которого был и кризис местной власти, обеспечило наи¬менее болезненный выход из тупика — события могли разви¬ваться и по худшим сценариям.
Четвертый этап начинается с принятия новой конститу¬ции, после чего стала постепенно восстанавливаться и пред¬ставительная власть на местах, хотя заложенные в Конститу¬ции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодатель¬ства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Так, во Временном положе¬нии о местном самоуправлении Свердловской области от 25 января 1994 г. значительно урезались полномочия местных представительных органов, предусматривалось изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областно¬го подчинения с административно подчиненными им террито¬риями (ст. 5, 9, 10 Временного положения). Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 года пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г.
Глава 2. Государственное управление и местное самоуправление: понятие, признаки, структура
2.1. Государственное управление и местное самоуправление: соотношение понятий и функция
В научных работах и на обыденном уровне называют много разновидностей власти: личную и общественную, политическую и неполитическую (корпоративную и др.), государственную и корпоративную, плутократию (власть богатства) и меритократию (власть старейшин, заслуженных людей), аристократическую и демократическую, военную и технократическую. В публичном праве речь идет о законодательной, исполнительной, судебной власти, иногда - о контрольной или контрольно-надзорной, реже - президентской и избирательной, в отдельных случаях - информационной, или власти народной печати, и т.п.
Проблемам власти посвящено колоссальное количество исследований, издаются специализированные периодические издания. На многие вопросы найдены ответы. Некоторые теоретические постулаты стали аксиомой. Вместе с тем в современной конституционно-правовой и политической науке остается нерешенным вопрос относительно природы, сущности, содержания, функций той власти, которая осуществляется в низовых социальных общностях - местных сообществах (территориальных общинах, территориальных коллективах, территориальных громадах), или, собственно говоря, о власти местного самоуправления, или т.н. муниципальной власти .
Наиболее сложным в теории власти является вопрос относительно природы муниципальной власти. В современной юридической литературе нет однозначного отношения к данному вопросу. Некоторые ученые считают, что власть местного самоуправления - это разновидность государственной власти. Другая группа ученых занимает компромиссную позицию: ими признается дуалистическая природа власти местного самоуправления. В результате анализа природы местной власти данные авторы делают вывод о том, что местное самоуправление является конгломератом двух начал: общественного и государственного . Третья, по нашему мнению, наиболее убедительная, позиция заключается в понимании местного самоуправления как самостоятельного и независимого от государства вида публичной власти - муниципальной власти .
Представляется, что муниципальная власть - это система властных отношений, в рамках которой реализуются функции и полномочия местного самоуправления. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной (одновременно с государственной) власти, которая действует в границах местного сообщества (территориального коллектива), реализуется от его имени непосредственно или органами и должностными лицами местного самоуправления и основывается на нормах права. Муниципальная власть может быть определена и как форма общественных отношений, в которых, в соответствии с социальными и правовыми нормами, которые формируются местным сообществом, деятельность одних субъектов, влияя на деятельность других, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в рамках общенациональной политики .
Если в современной научной литературе появилось немало публикаций, посвященных понятийным характеристикам муниципальной власти, то вопрос определения понятия и классификации ее функций является фактически неисследованным, что в условиях становления классической модели местного самоуправления предопределяет особую актуальность этой проблемы. Теория функций муниципальной власти детерминирована национальными традициями, законодательством того или иного государства, опирается на практику деятельности местных сообществ, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также достижения научной мысли в области местного самоуправления, ряда других правовых дисциплин, в частности теории государства и права, конституционного, административного права и т.п.
Функциональный анализ муниципальной власти (ее динамическая направленность) содействует проникновению в политико-правовую природу этого вида публичной власти, раскрытию объема, характера и содержания деятельности субъектов системы местного самоуправления - территориальных коллективов, отдельных жителей - членов этих местных сообществ, их микротерриториальных объединений и ассоциаций, органов и должностных лиц местного самоуправления. Только при помощи понятия функций и их видовой характеристики можно четко осознать предметную определенность и сложность такого феномена конституционного права, как муниципальная власть. Лишь определив функции муниципальной власти, можно представить, какую роль она занимает в процессе решения вопросов местного значения и предоставления публичных услуг населению, в гражданском обществе, политической системе общества, государственном механизме вообще, и ее социально-политическое назначение.
В специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, государственной власти, управления, местных органов государственной власти, общественных организаций. В последние годы появились некоторые научные работы относительно функций местного самоуправления. Накопленный в науке опыт относительно определения понятия "функции" может быть использованным как один из источников для формулирования понятия функций муниципальной власти. Использование метода аналогии предоставляет возможность обнаружить сходство в структуре разных явлений безотносительно от их природы. Хотя не оставляет сомнений, что механическая экстраполяция общих категорий относительно определения "функции" вообще на предмет исследования была бы ошибочной. Такой путь может привести к игнорированию специфических особенностей муниципальной власти как самостоятельного вида публичной власти.
Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на отдельных признаках, элементах "функций", выделение которых является своеобразной визитной карточкой того или другого автора. Так, функции государства определяют как "главные направления" , "главные стороны" , "основные направления" , "основные формы" , "части" его деятельности и т.п. Функции государственной власти определяют как "предусмотренные Конституцией и законами направления или виды ее осуществления". Под функциями управления понимают наиболее стойкие, относительно самостоятельные, типы, общие виды деятельности, "относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности", "роли, которые играет отдельный местный орган власти", "конкретные виды управленческого воздействия". Функциями местного самоуправления называют основные направления муниципальной деятельности статутарно оформленных структур и органов , основные стороны его социально-политического назначения, которые находят свое проявление в конкретных направлениях деятельности территориальных громад и создаваемых ними органов <16>, основные направления муниципальной деятельности , направления деятельности территориальной громады, которые характеризуют содержание ее самоуправляющейся (муниципальной) деятельности, то есть деятельности по решению вопросов местного значения и т.п.
Анализ дефиниций "функций" субъектов публично-властных отношений и публичной власти в целом, в том числе муниципальной власти, дает возможность выделить отдельные черты этих явлений. Наиболее существенным признаком функций муниципальной власти является их определение как направлений и видов осуществления этой власти. Определяя функции муниципальной власти, следует прежде всего отобразить основные внешние признаки этого вида публичной власти, которые дают возможность отличать их от функций других видов публичной власти и управления, а также других, тождественных с ними явлений. В этом плане необходимо дать ответ на вопрос о том, что в наиболее общем виде непосредственно представляют собой функции муниципальной власти: только деятельность субъектов ее осуществления или вместе с тем деятельность и систему, структуру, организацию, формы осуществления муниципальной власти. Безусловно, система местного самоуправления, правовая природа ее субъектов (территориальных сообществ, их органов и должностных лиц) влияет на характер осуществления муниципальной властью своих функций, как и функции муниципальной власти оказывают влияние на систему местного самоуправления. Однако, учитывая, что первичным субъектом местного самоуправления, центральным элементом его системы, является территориальный коллектив, именно функции данных социальных общностей детерминируют функции муниципальной власти. Поэтому функции муниципальной власти прежде всего следует выводить из деятельности территориальных сообществ, а также субсидиарных к ней муниципальных структур - органов и должностных лиц.
Функции муниципальной власти характеризуют главным образом деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления, они - явления и категории прежде всего деятельности. Но следует заметить, что не надо отождествлять функцию с деятельностью. Вне деятельности функция не может существовать и не может быть реализована иным путем, нежели с помощью деятельности. Также следует учитывать, что деятельность обусловлена некоторыми относительно самостоятельными явлениями и категориями - закономерности и тенденции, содержание и формы, которые выражают сущность и социально-политическое назначение муниципальной власти. Функции как основные направления и виды осуществления муниципальной власти наиболее полно характеризуют деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления, ее содержание, наиболее рельефно выражают сущность и назначение муниципальной власти и потому иногда невольно отождествляются с деятельностью.
Важно также конкретизировать, что именно характеризуют функции муниципальной власти: содержание, формы деятельности субъектов системы местного самоуправления или то и другое. Содержание и форма тесно взаимосвязаны между собой и практически не существуют друг без друга: содержание всегда реализуется в определенной форме, а каждая форма деятельности наполняется соответствующим содержанием. Безусловно, форма и содержание деятельности имеют некоторую самостоятельность и находятся в определенном соотношении. Но определяющий характер содержания относительно формы не означает его исключительности, и к тому же некоторые функции муниципальной власти отображают прежде всего формы деятельности субъектов системы местного самоуправления.
В некоторых случаях функции муниципальной власти, хотя и могут определяться как направления ее осуществления, то есть "части" в содержании деятельности субъектов системы местного самоуправления, фактически следует рассматривать как виды, то есть явления, которые опосредствуют собой формы деятельности. Соответственно функции муниципальной власти следует называть прежде всего направлениями и видами ее осуществления, исходя из того что направления характеризуют преимущественно содержание деятельности соответствующих субъектов, а виды - ее формы.
При определении функций только как направлений деятельности не отображаются или не могут отображаться в достаточной степени особенности функций муниципальной власти в соотношении с функциями отдельных субъектов системы местного самоуправления (территориальных сообществ, их органов и должностных лиц), которые имеют свое проявление в формах (видах) их деятельности, то есть формах муниципальной деятельности, присущих исключительно этим субъектам местного самоуправления. Поэтому, определяя функции муниципальной власти, следует иметь в виду специфику этого вида публичной власти и характер задач, которые возникают перед ней .
Одним из существенных аспектов исследования функций муниципальной власти как направлений и видов ее осуществления является понимание того, почему и для чего соответствующие субъекты местного самоуправления осуществляют ту или другую деятельность. На этот вопрос отвечает социальное предназначение муниципальной власти. Только социальным назначением муниципальной власти можно объяснить неповторимый комплекс (систему) ее функций. Они выражают содержание работы муниципального организма, характер его жизнедеятельности, функционирование. Глубокое понимание функций муниципальной власти раскрывает не только направления и виды ее осуществления, а и совокупность средств решения задач и достижение целей местного самоуправления, практическое проявление ее социального назначения. Лишь в границах местной демократии человек и гражданин, его ассоциации могут наиболее оптимально решать собственные проблемы. Задачи и цели муниципальной власти - это удовлетворение всех местных потребностей с помощью самого местного сообщества, за счет его средств и самоконтроля. Они (задачи и цели) проявляются во включении (а не привлечении) жителей села, поселка или города в процесс взаимопомощи и самодеятельности, в правильной критической оценке явлений, которые происходят в политической, экономической, социальной, культурной областях местной жизни, в пробуждении сознания глубокой солидарности интересов общественных с интересами правительственными, интересов индивидуальных с интересами общественными и государственными.
То есть основное, на что направлена муниципальная власть, - это реализация определенных интересов жителей, решение определенных проблем местного сообщества, которые возникают на локально-определенных территориях собственными силами. Именно ориентация на решение вопросов местного значения - основных проблем жизнедеятельности местных жителей, их общностей, а через это - отдельные проблемы общества в целом, по нашему мнению, свидетельствует о социальной направленности деятельности и функционального назначения муниципальной власти.
Можно с полной уверенностью утверждать, что именно вопросы местного значения как субстрат конституирования территориального сообщества являются основным объектом муниципальной власти, который обусловливает ее уникальное функционально-целевое назначение и детерминирует систему функций этого вида публичной власти.
Таким образом, можно утверждать, что функции муниципальной власти:
1) это основные направления и виды ее осуществления прежде всего относительно реализации естественного права человека и гражданина на местное самоуправление;
2) охватывают основные стороны социальной направленности муниципальной власти и ее назначения относительно реализации задач, которые входят в круг вопросов местного значения;
3) отражают негосударственную природу муниципальной власти (хотя в определенной степени субъекты ее осуществления принимают участие в реализации функций государственной власти);
|
