СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
В то же время можно говорить и о роли ГФК в области управления отдельными объектами или их агрегатами. Например, Е.Ю. Грачева определяет следующие возможности в плане охраны собственности, возникающие бла¬годаря финансовому контролю (что в целом и определяет его роль в этом узком аспекте): 1) выявить состояние учета и использования материальных ценностей и денежных средств; 2) выявить характер совершенного правонаруше¬ния (недостача, растрата и др.) и лиц, виновных в его со¬вершении; 3) выявить основные причины и условия, спо¬собствовавшие правонарушениям; 4) определить меры по совершенствованию учета использования материальных цен¬ностей и устранению причин, способствующих злоупотреб¬лениям; 5) решить вопрос о привлечении виновных к от¬ветственности.
Исходя из всего вышесказанного, сущность ГФК (как контроля, осуществляемого государством) выражает следующая триада: 1) выявление ошибок и злоупотреблений; 2) обеспечение их устранения (т.е. при¬нятия корректирующих мер по результатам контроля); 3) анализ факторов их возникновения и разработка мер по их предотвращению в будущем (профилактика и т. п.). Так, ГФК с одной стороны обеспечивает возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой сторо¬ны в интеграции с процессами организации и регулирова¬ния - исполнение принятых решений. Следует отметить, что эти стороны ГФК находятся в неразрывном единстве и динамическом взаимодействии в циклах управленческих про¬цессов. Таким образом, следует признать, что действенный ГФК позволяет своевременно вскрывать, и не только обнаруживать, но и устранять, различного рода негативные явления и их тенденции в управлении экономикой и финан¬сами, объяснять глубинные причины, их порождающие, подспудные (т.е. скрытые, неявные) тенденции, вырабаты¬вать меры, их предотвращающие, что в конечном итоге и определяет ход экономического и социального развития го-сударства. Следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Овсянникова , считающего, что определяющая идея ГФК в том, что он позволяет реализовать право государства законными путями обеспечивать свои финансовые ин
Значение государственного финансового контроля ГФК наиболее полно раскрывается в его функциях. К основным функциям ГФК следует отнести ин¬формативную, оперативную, защитную и превентивную. При этом особое место в современных подходах к управле¬нию отводится последней. Стоит упомянуть, что в царской России предварительный контроль по понятным причинам (т.е. глобальная коррупция власти) всегда был предметом дискуссий в законотворчестве. Между тем, предваритель¬ный контроль предупреждает нежелательные отклонения, обеспечивает устранение самой возможности появления неблагоприятных явлений и тенденций в будущем, предох¬раняет государство от нежелательных последствий тех или иных решений и действий. Например, оценка, законности и целесообразности на стадии принятия решения позволяет предотвратить действия, противоречащие требованиям нор-мативных документов и целям государственной политики.
Итак, государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятель¬ность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
1) ошибок и злоупотреблений в управлении государ¬ственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной де¬ятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или кос¬венный финансовый и/или материальный ущерб государ-ству;
2) несоблюдения финансово-хозяйственного, в том чис¬ле бюджетного, законодательства;
недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной де¬ятельностью государственных органов, организаций с пол¬ным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.
1.2 Цели, задачи и принципы государственного финансового контроля
В общем и целом цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управ¬лению, включая стадии планирования, формирования, рас¬пределения и использования, государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематери¬альными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.
Понятие принципа законности можно трактовать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле законность действии или деятельности - это их соответствие норма¬тивно-правовым актам - законодательным положениям (на¬пример, в нашем случае - устанавливающим правомочия по владению, пользованию и распоряжению государствен¬ной, собственностью). Понятие законности можно интерпретировать еще и в широком смысле как совокупность взаимосвязанных со¬циальных, политических и юридических требований и их реализацию в жизни общества. Такой подход к трактовке принципа законности основан на том, что не всякий норма¬тивно-правовой акт отвечает истинным потребностям госу¬дарства и его граждан.
Принцип целесообразности означает соответствие оп¬ределенным целям, разумность, рациональность, практи¬ческую и теоретическую обоснованность необходимости чего-либо (например, действительная необходимость той или иной целевой программы, того или иного акта в социаль¬ном или иных планах, его практическая полезность и т. д.) .
Принцип эффективности можно рассматривать с раз¬ных углов зрения. Так, эффективность предусматривает: 1) оптимальное соотношение между затратами и полезным эффектом; 2) отсутствие ненужных (непроизводительных) затрат (бережливость); 3) достижение определенной цели с минимальными затратами (как можно меньшими) или дос¬тижение наилучшего (максимального) результата с помо¬щью строго определенного объема ресурсов. Принцип эф¬фективности предусматривает разработку альтернативных вариантов решений и отбор из них наиболее приемлемого. Естественно, все принципы (с учетом расширительной трак-товки понятия законности) взаимосвязаны и границы между ними в практике контроля весьма условны.
Следует признать, что в отдельных случаях принцип законности не всегда согласуется с принципом эффективно¬сти. И в этом случае вся ответственность должна ложиться на законодателя.
Достижение цели ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:
1. Проверка на предмет законности, целесообразности, полноты, своевременности и целевого назначения направ¬ления и использования государственных финансовых ре¬сурсов (средств, выдаваемых на возвратной основе; средств, выдаваемых бюджетным учреждениям, государственным и негосударственным организациям, на реализацию государ¬ственных целевых программ, включая программы государ-ственной поддержки отраслей народного хозяйства, и т.д.). Вскрытие резервов в их формировании и расходовании (вы¬работка предложений по сокращению нерациональных расходов).
2. Контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, законностью и правильностью использо¬вания материальных ценностей государства (государствен¬ного имущества), в том числе за законностью и правильно¬стью сдачи в аренду зданий и помещений, эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов, законностью и правильностью квотирования экспорта сырья и т. д.
3. Выявление отклонений от законности, целесообраз¬ности и эффективности финансово-хозяйственных операций экономических субъектов, правильности (соответствия ус¬тановленному порядку), от полноты и своевременности их отражения в учете, достоверности отчетности. Выявление резервов повышения эффективности деятельности.
4. Установление полноты, своевременности и опреде¬ленного порядка расчетов субъектов хозяйствования с бюд¬жетом и внебюджетными фондами (в том числе по нало¬гам, сборам, средствам от управления госсобственностью, включая поступившим от приватизации, продажи, сдачи в. аренду и наем, от управления принадлежащими государ¬ству паями и пакетами акций предприятий различного про¬филя и т. д., и иным бюджетным доходам; по средствам, выданным на возвратной основе; процентам и т.д.), включая оценку реальной и потенциальной задолженности и возмож¬ностей погашения этой задолженности (вскрытие краткос¬рочных и долгострочных резервов снижения задолженнос¬ти, оценку последствий их использования субъектом хо¬зяйствования и т.д.). Выявление резервов роста доходов государственного бюджета. Контроль за полнотой и своев¬ременностью исполнения банковской системой соответству¬ющих операций по перечислению бюджетных средств (ис-полнением платежных документов на перечисление и за¬числение средств и т.д.). Контроль за обращением государственных средств в кредитной системе (включая расчетно-кассовое обслуживание, депозиты, размещение ценных бумаг, кредитование через банки или банками под гарантии органов исполнительной власти и т.д.).
6. Контроль за правильным и экономически обоснован¬ным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета (осуществляемым по бюджетной росписи доходов и расходов, а также по кассовым планам исполнения бюджета). Оценка обоснованности государствен¬ных программ и проектов, финансируемых государством, размеров государственного долга, бюджетного дефицита, финансовая экспертиза проектов международных догово¬ров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финан¬сы. Контроль за целесообразностью предоставления (размеще¬ния) государственных финансовых ресурсов (в том числе кредитов, дотаций, трансфертов, субвенций и т.п.), в том числе иностранным государствам и организациям, и госу¬дарственных финансовых, и имущественных гарантий, вы¬данных в качестве обеспечения сделок.
7. Оценка обоснованности и эффективности принимае¬мых правительственных решений в рамках финансово-эко¬номической политики (например, политика ценообразова¬ния, эмиссия и денежное обращения, выпуск государствен¬ных ценных бумаг, приватизация государственных предпри¬ятий, приоритеты в формировании структуры народного хозяйства и т. д.). Проверка качества информации, пред¬ставляемой для принятия данных решений.
9. Контроль за полнотой, своевременностью, структур¬ным соответствием и целевым назначением исполнения до¬ходных и расходных статей государственного бюджета и внебюджетных фондов. Проверка полноты, точности и дос¬товерности соответствующей отчетности (например, по ре¬ализации государственных программ, по управлению госсобственностью и т.д.) субъектов - участников бюджетно¬го процесса. Подготовка предложений по устранению от¬клонений и совершенствованию бюджетного процесса в це¬лом.
10. Контроль за законностью, рациональностью и эф¬фективностью использования привлеченных средств - ино¬странных кредитов, ссуд, займов и т. п., получаемых Пра¬вительством РФ (государственными органами) от иностран¬ных государств, их физических и юридических лиц, международных организаций и межгосударственных образова¬ний, а также от внутренних источников - физических и юридических лиц (в том числе по государственным ценным бумагам). Контроль за состоянием, обслуживанием и пога¬шением государственного внешнего и внутреннего долга (оп¬тимальностью системы управления долгом). Контроль за сво-евременностью и полнотой расчетов по исполненным госу¬дарственным заказам.
11. Контроль за своевременностью, полнотой и поряд¬ком погашения иностранными государствами, их физичес¬кими и юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задол¬женностей перед Российской Федерацией.
13. Контроль хозяйствующих субъектов - физических и юридических лиц - организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности на предмет соблюдения ими финансово-хозяйственного за¬конодательства в своей деятельности (здесь очень много ас¬пектов, например: правильность применения налоговых, таможенных и иных финансовых льгот, сохранность денеж¬ных средств и материальных ценностей в бюджетных орга¬низациях, исполнение смет на их содержание, правиль¬ность формирования стоимостных показателей - выручка от реализации, себестоимость, цены и тарифы и т.д. - и финансовых результатов деятельности, правильность на¬числения и уплаты налогов и сборов, правильность ведения бухгалтерского учета, достоверность и полнота финансо¬вой отчетности, соблюдение установленного порядка при экспортно-импортных и валютных операциях, в страхова¬нии, в платежно-расчетных отношениях и т. д.).
В целом эти задачи и должны реализовываться субъек¬тами ГФК в соответствии с их компетенцией .
1.3 Структура органов государственного финансового контроля
Президент РФ в своем ежегодном послании Федеральному собранию о положении в стране и о направлении внутренней и внешней политики государства формулирует, в том числе основные принципы финансовой политики государства на данный период. Это во многом определяет финансовую деятельность Правительства РФ на соответствующий период.
Государственная дума РФ, согласно Конституции РФ, принимает федеральные законы, в том числе федеральные законы по вопросам Федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом федерации. Однако законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске госзаймов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Совет федерации и Госдума контролируют осуществление федерального бюджета. С этой целью ими образуется Счетная палата. При этом председателя Счетной палаты и половину состава его аудиторов назначает и освобождает от должности Госдума, а заместителя председателя и другую половину состава ее аудиторов назначает Совет федерации.
Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Госдуме отчет об исполнении бюджета.
Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой и денежно-кредитной политики.
Правительство РФ является важнейшим звеном стратегического управления финансами государства. И одновременно посредством Минфина и других соответствующих федеральных ведомств осуществляет функцию главного организатора, регулятора и координатора деятельности по оперативному государственному управлению финансами и кредитом .
На Министерство финансов возложены следующие задачи:
- разработка и реализация единой государственной финансовой политики;
- составление проекта и исполнение государственного бюджета;
- осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств федеральных бюджетных фондов;
- обеспечение устойчивости государственных финансов и осуществление мер по развитию рынка.
Минфин проводит в своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета; контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств. Также органы министерства проводят документальные проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, организуют ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В составе Министерства финансов действует Федеральное казначейство РФ, которое представляет собой единую централизованную систему.
Основными задачами органов Федерального Казначейства являются:
-организация, осуществление и контроль исполнение бюджета РФ;
-управление доходами и расходами бюджета на счетах Федерального казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;
- финансовое исполнение государственных внебюджетных фондов;
- краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов и оперативное управление ими;
- управление совместно с Банком России государственным внутренним и внешним долгом и его обслуживание;
- предоставление законодательным и исполнительным органам отчетности о финансовых операциях правительства РФ по бюджету, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации в целом.
Счетная палата является органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и ему подотчетным. Основными задачами счетной палаты являются:
-организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей государственного бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему и целевому назначению;
-определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования средств федеральной собственности;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- регулярное предоставление Совету Федерации и Государственной думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатов проводимых контрольных мероприятий.
Налоговые органы РФ – единая система контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также за соблюдением валютного законодательства .
Задачи контроля со стороны налоговых органов:
1) Выявление суммы сокрытого от налогообложения дохода, сокрытой (заниженной) прибыли.
2) Изыскание дополнительных платежей в доходы бюджета.
Налоговые органы обязаны вести в установленном порядке учет налогоплательщиков, проводить разъяснительную работу по применению налогового законодательства, информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах; обязаны осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных и взысканных сумм налогов пеней и.
Федеральная таможенная служба РФ несет ответственность за поступление таможенных пошлин. К основным задачам ФТС РФ относятся:
1. проведение налоговых проверок по налогам, взимаемым таможенными органами;
2. проверка документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, взимаемых налоговыми органами;
3. приостановление операций налогоплательщиков по счетам в банках при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими таможенного законодательства;
4. взимание недоимок по налогам, а также сумм штрафов, предусмотренным налоговым законодательством.
1.4 Организационные и правовые основы государственного финансового контроля
В свете происходящих в нашей стране перемен, как административных, так и правовых, можно с определенной уверенностью утверждать, что предпосылки успешной реализации всех задач, стоящих перед государством, коренятся, прежде всего, в эффективной системе финансового контроля.
Данное обстоятельство требует четкого правового регулирования института финансового контроля.
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого понятия «государственный финансовый контроль», когда существует система контролирующих органов, объединенных одной целью, но, тем не менее, имеющих разную правовую основу и пересекающихся и порой дублирующих направления деятельности, не может удовлетворить потребности общества в эффективной реализации задач хозяйственной деятельности.
Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону «О Счетной палате РФ» (ст. 6), то можно найти норму, которая гласит, что при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет, т.е. часть основного независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.
Не секрет, что снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так и на законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации») данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. При этом, по мнению Т.В. Конюховой, целью законопроекта должно было явиться устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование норм в области финансового контроля .
Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст Кодекса излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений .
Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль - основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Также следует учесть, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сферы.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы:
1. О законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др., должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля.
2. Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации.
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате РФ» задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т.д. В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, и в связи с этим нет гарантий, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, правы Т.В. Зырянова и Н.И. Даниленко, которые отмечают, что несоответствия и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) .
Затрагивая данный вопрос, нужно также отметить, что многие авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов.
Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, Б.Ф. Ицкович тоже отмечает, что для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата РФ, Минфин России .
Естественно, при решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата РФ находится вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа, тем не менее, не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, следует наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, необходимо предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате РФ»)), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005 г.), правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.
Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами. «...Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимской декларации руководящих принципов контроля и принципов ЕВРОСАИ...» .
3. О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Как указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». По мнению Л.Н. Овсянникова, с учетом положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило», что и сделано в законе .
На данный момент существуют внутренние регламентирующие документы, в том числе внутренние стандарты контроля, документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т.д. Но между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и взаимодействия в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов - лишь частичное решение общего вопроса стандартизации, необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.
Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI) разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством этих стран.
4. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.
5. Об ответственности органов государственного финансового контроля, должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т.д.
Безусловно, одно создание действенной нормативной базы проблемы не снимет. Нужна как эффективная система правореализации, так и повышенный уровень правосознания и правовой культуры, необходимых атрибутов эффективного юридического процесса.
2. Оценка эффективности государственного финансового контроля
2.1 Общетеоретические аспекты эффективности контроля
Вопросы повышения эффективности ГФК являются актуальными в настоящее время, поскольку от эффективной системы ГФК напрямую зависит эф¬фективность социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.
Для того чтобы определить направления по¬вышения эффективности ГФК, необходимо выра¬ботать четкий методологический подход к оценке эффективности деятельности системы ГФК и контрольных органов. Возникает вопрос: что такое эффективность ГФК? На законодательном уровне это понятие не утверждено.
Эффективность ГФК определяют:
1) эффективность и экономность использования бюджетных средств, которая означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполно-моченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использо¬ванием наименьшего объема средств или дости¬жения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
2) эффективность системы ГФК - это совокуп¬ность критериев качества, народохозяйственной эффективности (совокупного эффекта контрольной деятельности) и ответственности органов ГФК (как перед конт¬рольными объектами, так и перед обществом за некачественный контроль), являющиеся взаи¬мосвязанными и взаимообусловливающими;
3) эффективность системы внутреннего финан¬сового контроля бюджетополучателей. Необ¬ходимо на федеральном уровне разработать и утвердить стандарты и объективные показате¬ли качества систем внутреннего финансового контроля для организаций бюджетополуча-телей. Если проверяемая организация имеет такую систему, и она соответствует стандартам, то государственные контролеры доверяют заключениям внутренних аудиторов и не проводят без необходимости полномасштаб¬ных проверок. Если же внутренние системы финансового контроля отсутствуют или они неэффективны, - тогда «включается» жесткий режим и начинаются проверки по существу. Такой подход позволяет не только рационально использовать ресурсы контрольных органов, но также способствует закреплению единых стандартов контроля, повышает доверие к контрольной работе со стороны проверяемых организаций, снижает риск необнаружения финансовых злоупотреблений. Разработка методики оценки эффективности любой деятельности, в том числе контрольной, является достаточно сложной задачей.
В общепринятом значении понятие «эффек¬тивный контроль» означает действенный, реаль¬ный, результативный, ресурсосберегающий, эко¬номичный контроль, осуществляемый на основе современных контрольных технологий.
Эффективность является главным критерием оценки контрольной деятельности и главной целью контроля. Вопросы эффективного применения ГФК остаются одними из актуальных в теории и практике ГФК.
При исследовании данных вопросов установлен целый ряд трудно разрешимых теоретических и практических проблем, касающихся следующих аспектов :
- понятие эффективности и экономичности ГФК;
- определения показателей и критериев измерения эффективности;
- допустимости сведения результатов контроля к результату деятельности подконтрольных органов, по отдельности каждого из них и по определенным направлениям их работы;
- наличия реальной возможности определения в контрольной деятельности, в определенных контрольных действиях или действии доли эффекта, вызванного проведенным контрольным мероприятием;
- возможности определения в том или ином принятом управленческом решении подконтрольных органов доли эффекта и т.д.
Из общих компонентов (факторов), влияющих на эффективность ГФК, можно, в частности, выделить следующие:
1) правовое и организационное обеспечение деятельности субъектов контроля и подконтрольных органов;
2) финансовое, методическое, кадровое, техническое, информационное обеспечение деятельности субъектов контроля и подконтрольных органов, структур;
3) соответствие ресурсного обеспечения субъектов контроля целям и задачам контроля;
4) отношение средств, затраченных на осуществление контрольной деятельности, к возвращенным средствам (определение эффективности деятельности, например Национального ревизионного совета США, заключается в том, что в результате контроля должно быть обеспечено поступление в бюджет на один потраченный на контроль доллар дополнительно пять долларов, в Великобритании на один фунт - тринадцать фунтов).
Необходимо отметить, что наиболее эффективно контрольные функции реализуются в тех государствах и в тех органах, где им обеспечено применение всех принципов контроля, в том числе принципов максимальной независимости и гласности, где обеспечен соответствующий контрольным целям и задачам правовой, организационный, материально-технический, кадровый ресурс.
2.2 Критерии эффективности финансового контроля
Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями.
Конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий финансового контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности. Невозможно судить об итогах контроля без выявления практических результатов, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого субъекта или должностного лица. Учет последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, т. к. под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Если контрольный орган обнаружил какие-то недостатки или нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан не только принять меры к виновным, но, прежде всего, указать пути и способы улучшения работы, как и кто должен устранить выявленные недостатки или нарушения, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение.
Понятие эффективности финансового контроля тесно связано с понятием его результативности, поскольку результативность является ее главным критерием.
От критерия результативности неотделим критерий действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным субъектом своих рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия .
Критерии эффективности финансового контроля - результативность, действенность, экономичность - позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ составных частей, из которых складывается полученный положительный результат, что и дает возможность оценивать качество контроля. Показатели играют двойную роль: с одной стороны, свидетельствуют об уровне работы контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой - выявляют и устраняют возникающие в подконтрольных субъектах нарушения. Показатели всегда должны содержать в себе количественную оценку проводимой контрольным органом работы.
Критерий результативности включает показатели: выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства; выявленный объем неэффективно использованных средств; выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению; количество подготовленных представлений и предписаний.
Критерий действенности включает показатели: количество исполненных представлений и предписаний; объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций; количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях; увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части; количество поправок в действующее законодательство и пр.
Критерий экономичности включает в себя показатели: объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих; уровень экономичности - отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной палаты.
Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать еще два критерия. Такими критериями являются: критерий интенсивности деятельности, включающий показатели: количество контрольных мероприятий; объем проверенных средств; количество проверенных объектов.
Критерий динамичности деятельности, включающий показатели: уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий; уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств; уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению; уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний); уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам; уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание Счетной палаты (контрольных служб) .
Таким образом, данные критерии определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, т.е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля, а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.
2.3 Оценка эффективности государственного финансового контроля
Финансовый контроль государства обеспечи¬вает соответствие планов и фактических результа¬тов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений, главной предпосылкой эффективного стратегического пла¬нирования. Государственный финансовый контроль призван исключать ошибки в бюджетной и финан-сово-экономической сфере.
Кроме того, хорошо функционирующая (орга¬низованная) система государственного финансо¬вого контроля должна способствовать реализации принципа социальной справедливости на практи¬ке. Исходя из названных предпосылок, остановим¬ся не характеристике деятельности Счетной палаты, Российской Федерации как важнейшего органа си¬стемы государственного финансового контроля, рассмотрев вопрос об эффективности ее работы.
Повышение эффективности деятельности Счет¬ной палаты, как и любого высшего органа государ¬ственного аудита, невозможно без создания и со¬вершенствования методов и процедур измерения и оценки результатов ее работы (количественных и качественных).
Наряду с оценкой обоснованности и законно¬сти бюджетных доходов и расходов Счетная пала¬та сосредоточена главным образом на выявлении финансовых нарушений при использовании бюд¬жетных средств. Факт нарушения является поводом для начала прокурорского расследования и нака¬зания виновных.
Результативность такого рода деятельности можно оценить при помощи следующих финансо¬вых и других количественных показателей:
- выявленного объема средств, использован¬ных с нарушением законодательства,
- величины возмещенного ущерба, включая отношение возвращенных государству средств к затратам на функционирование контрольного органа (Счетной палаты);
- количества подготовленных представлений и предписаний;
- количества случаев возбуждения уголовно¬го дела;
- отношения числа выявленных нарушении, по которым удалось вернуть финансовые средства в казну государства, к общему числу нарушений и др.
Некоторое представление о результативности деятельности Счетной палаты дает таблица 1.
Таблица 1. Результаты деятельности Счетной палаты РФ в 2002-2009 гг.
2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Проведено
контрольных
мероприятий 390 409 490 241 487 520 551 504
Выявлено финансовых нарушений, млрд руб. 63,17 241,3 119,6 100,9 150,7 122,7 82,3 132,3
Нецелевое использование млрд руб. 23,2 . 14,03 3,2 1,5 2,3 1,1 2,7 0,9
Возмещено, млрд руб. 4,2 2,8 5,2 7,8 34 2,2 1,2 58,3
Направлено
представлений
(предписаний) 585 451 440 438 41 1 440 392 391
Рассмотрено представлений (предписаний) 449 378 324 347 311 297 271 -
Направлено дел
в правоохранительные органы 26 38 39 121 130 93 84 130
Возбуждено уголовных дел 20 49 72 241 299 257 87 40
Всего за 2002-2009 гг. Счетная палата про¬вела 3592 контрольных мероприятия (в 2002 г. – 390, 2009 г. – 504), в ходе которых выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджет¬ной сфере на сумму 1012,97 млрд руб. (в 2002 г. - 63,17 млрд, в 2009 г. - 132,3 млрд). За 2002-2009 гг. в результате принятых мер устранено финансовых нарушений на сумму 115,7 млрд руб., из них в 2009 г.-58,3 млрд.
Можно заметить, что динамика объема выяв¬ленных финансовых нарушений в 2004-2009 гг. де¬монстрирует планомерное сокращение числа и масштаба таких нарушений и нецелевого исполь¬зования финансовых средств. Сократилось и число представлений и предписаний, а также число их рассмотрений за указанный период. Это позитив¬ная тенденция, особенно подкрепленная возрос¬шей величиной возмещенного ущерба, числом контрольных мероприятий, числом дел, направленных в правоохранительные органы. На протяжении 2002-2008 гг. число материалов, направленных Счетной палатой в органы прокуратуры и право¬охранительные органы, значительно превосходи¬ло число возбужденных дел, и только в 2009 г. последний показатель превысил первый.
Оценку экономической эффективности деятель¬ности Счетной палаты можно дать по показателю, выражающему отношение средств, возвращенных но бюджетные счете и в федеральный бюджет, к затратам на ее содержание.
За десять лет (2001-2010 гг.) средства, выде¬ляемые ежегодно из федерального бюджета на обеспечение функционирования Счетной палаты, увеличатся почти в десять раз.
За первые десять лет своей работы (1995-2004 гг.) палата получила из бюджета на свое со¬держание 2,575 млрд руб. (в эквивалентных ценах).
|
