СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
Кредитные ресурсы могут быть использованы просто как планируемый бюджетный ресурс, ресурс для пополнения внебюджетных фондов на специальные цели, инвестиционный ресурс. Однако, как правило, государственные займы в разных формах используются особенно интенсивно для покрытия бюджетного дефицита.
Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную сроку. В условиях нарастания бюджетного дефицита государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, то есть погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов.
К государственным займам относятся и казначейские ссуды. Они выражаются в оказании финансовой помощи предприятиям и организациям, а также органам государственной власти и управления за счет бюджетных средств, которые являются кредитным ресурсом, на условиях срочности, платности и возвратности.
Иногда правительство может гарантировать безусловное погашение займа, и даже выплаты процентов по нему. Здесь правительство несет гарантированную ответственность в случае неплатежеспособности плательщика. Однако для каждого случая эмиссии нижестоящими государственными органами или отдельными структурами каких-либо процентных или беспроцентных ценных бумаг вопрос их погашения должен согласовываться с Министерством финансов или Правительством РФ.
Если эмитентом является не государственная, а коммерческая структура, то за эмиссию впускаемых ею денежных обязательств независимо от их названия - ценные это бумаги или нет, государство ответственности не несет.
В этом случае лицензия только удостоверяет, что данная коммерческая финансовая или хозяйствующая структура получила разрешение на выпуск таких обязательств и государством проверены порядок ее образования, величина уставного капитала, наличие резервных фондов, что является гарантией выплат по ценным бумагам, но не более.
В государственной экономической деятельности часто возникает необходимость оказывать финансовую помощь для налаживания стабильной деятельности предприятий и отраслей промышленности, в которых государство заинтересованно и поэтому использование казначейской ссуды в дальнейшем не исключено. Казначейская ссуда отличается от банковской тем, что она выдается на льготных условиях, не имеет коммерческой цели, а является средством поддержки важных для государства экономических или властных структур.
1.2 Правовые основы государственных займов
В настоящее время государственный кредит регулируется Законом «О государственном внутреннем долге Российской федерации».
Понятие государственного долга можно представить в виде схемы, представленной на рисунке 1.
Государственный долг — это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране.
Рис. 1– Понятие государственного (муниципального) долга
Государственный долг возникает в результате роста военных расходов, особенно в периоды экономических спадов, и политики сокращения налогов (как подоходных, так и с прибыли предприятий). Федеральный бюджет является прежде всего инструментом для достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.
Очевидно, что выплата процентов и суммы долга требует передачи части национального реального выпуска продукции в распоряжение других стран. Следует отметить, что доля государственного долга, приходящаяся на иностранных кредиторов, увеличивается в последние годы во всех странах. Это повод для серьезного беспокойства, особенно для России. Уровень государственного долга требует осуществления ежегодных процентных платежей. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Отношение процентных платежей к размеру ВНП показывает тот уровень налогообложения, который необходим для выплаты процентов по долгу. Поэтому некоторые экономисты обеспокоены тем фактом, что этот показатель резко увеличивается в последние годы.
Формы государственного долга приведены на рисунке 2.
Рис. 2 – Формы государственного (муниципального) долга
Управление государственным долгом бывает стратеги¬ческим и оперативным. Перспективные вопросы развития госу¬дарственного долга находятся в компетенции Федерального Соб¬рания, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и ре¬гиональных законов, Федеральное Со¬брание РФ и законодательные органы субъектов РФ их принима¬ют, а Президент РФ и главы региональных администраций их от¬клоняют или подписывают.
Ежегодно в законе о федеральном бюджете Феде¬ральное Собрание и Президент РФ устанавливают :
- источ¬ники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, вклю¬чая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг;
- предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов
- предель¬ный размер внешних заимствований; предельные размеры госу¬дарственных кредитов иностранным государствам и государст¬вам-участникам СНГ;
- направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов юридическим лицам и субъектам РФ;
-верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий.
По представле¬нию Правительства РФ Государственная Дума утверждает про¬грамму государственных внешних заимствований и предостав¬ляемых Россией государственных кредитов и программу предос¬тавления гарантий Правительства РФ.
Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают и утвер¬ждают социально-экономические программы, которые напря¬мую затрагивают разные аспекты развития государст¬венного долга.
Оперативное управление государственным долгом осуществля¬ют Правительство РФ и его специальный орган — Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обраще¬ния долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, органи¬зуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют первичное размеще¬ние и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выдачу государствен¬ных кредитов и государственных гарантий, осуще¬ствляют контрольные действия и другие мероприятия по опера¬тивному управлению государственным долгом.
Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают за¬конодательные и исполнительные органы субъектов РФ. При этом они исходят из норм заложенных в федеральном законодательстве.
Под управлением государственным долгом понимают совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заим¬ствований, изменению условий выпущенных займов, пога¬шению и обслуживанию долга, регулированию рынка государст¬венных заимствований, контро¬лю за их целевым использованием.
Обслуживание государственного внутреннего долга осуществ¬ляет Центральный банк РФ, а внешнего — Внешэкономбанк. Банки проводят свою работу на основе специальных соглашений с Минфином РФ.
Не имеется единого показателя, измеряю¬щего эффективность управления государственным долгом, т.к. осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области обществен¬ной жизни.
Отдельные стороны результативности управления государственным долгом можно измерить. О масшта¬бах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного де¬фицита говорят ежегодные поступления чистой выручки от реа¬лизации государственных заимствований. эффективность управления рассчитывается по следующей формуле:
Э = (П-Р) / Р * 100, где
где
Э – эффективность управления
П — поступления по системе государственного долга;
Р — расходы по системе государственного долга.
По внешнему государственному долгу определяется коэффи¬циент его обслуживания, который представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания внешнего государственного долга принято считать значение коэффициента до 25%.
1.3 Классификация государственных кредитов
Основными видами ценных бумаг по государственному кредиту являются государственные займы, государственные казначейские обязательства (КО) и государственные краткосрочные обязательства (ГКО).
В целом государственные займы классифицируются по следующим признакам :
По срокам действия долговые обязательства РФ:
Краткосрочные (до 1 года);
Среднесрочные (от года до пяти лет);
Долгосрочные (от пяти до 30 лет).
Все долговые обязательства РФ погашаются в сроки определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.
По признаку субъектов - держателей ценных бумаг займы подразделяться на :
а) реализуемые только среди населения. Например, специально для населения был выпущен от 19 февраля 1992 года, который назывался о государственном внутренним выигрышном займе 1982 года и выпуске российского выигрышного займа 1992 года;
б) реализуемые только среди юридических лиц. Пример: внутренний государственный валютный облигационный заем;
в) реализуемые как среди юридических лиц, так и среди населения. (ГКО и КО), которые государство намерено продавать не только коммерческим и государственным структурам, но и населению.
По праву эмиссии они делятся на выпускаемые центральным правительством, правительствами национально-государственных и административно-территориальных образований и органам местного самоуправления, если это будет предусмотрено законом.
По форме выплаты доходов займы могут делиться на:
1) процентно-выигрышные, где владельцы долговых обязательств процентного займа получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг, без ежегодных выплат.
2) беспроцентные (целевые) займы предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется.
3) выигрышные, где получатель получает доход в форме выигрыша в момент погашения облигации, доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей.
По форме займы могут быть облигационными и безоблигационнами. Облигационные займы предлагают эмиссию ценных бумаг.
Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашения, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.
По методам размещения займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Сейчас используются только добровольные займы.
Принудительные займы применяются только в тоталитарных государствах. Займы по подписке близки к займам принудительным, по этому также не применяются.
Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия.
Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет федерального бюджета РФ.
2. ОБЗОР РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКИ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАЙМАМИ
2.1 Состояние государственного долга по внутренним и внешним займам в России
Управление государственным кредитом может рассматривать¬ся в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управ¬ление государственным кредитом в широком смысле как одно из направлений финансовой политики находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для их финансирования, основные направ¬ления и цели воздействия на денежное обращение, кредит производство, занятость, возможность и целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов страны и т.п.
Государственный внешний долг РФ (включая принятые обязательства бывшего СССР) по состоянию на 1 января 2009 года составил 40,5 миллиарда долларов против 44,4 миллиарда долларов на начало предыдущего года, сообщает Минфин России.
Таким образом, объем внешнего долга за год уменьшился на 3,9 миллиарда долларов или на 8,8%.
При этом, задолженность перед официальными кредиторами-членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации, на 1 января 2009 года составила 1,4 миллиарда долларов, задолженность перед официальными кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба - 1,9 миллиарда долларов.
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ на начало года равнялась 1,4 миллиарда долларов, потенциальный объем требований иностранных коммерческих кредиторов бывшего СССР, подлежащих выверке - 1,2 миллиарда долларов.
Задолженность РФ перед международными финансовыми организациями на 1 января составляла 4,5 миллиарда долларов, задолженность по еврооблигационным займам - 27,7 миллиарда долларов, задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа) - 1,8 миллиарда долларов.
Объем гарантий Российской Федерации, предоставленных в иностранной валюте, на начало года составлял 0,6 миллиарда долларов.
Структура государственного вешнего долга России на 01.10.09 приведена в таблице 1
Таблица 1
Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 01 ноября 2009 года
Категория долга млн. долларов США млн. евро**
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией ) 38 036,4 25 655,2
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба,
не являвшаяся предметом реструктуризации 1 080,2 728,6
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба 1 858,0 1 253,2
Задолженность перед официальными
кредиторами - бывшими странами СЭВ 1 336,0 901,1
Коммерческая задолженность бывшего СССР*** 1 231,9 830,9
Задолженность перед международными финансовыми организациями 3 908,1 2 636,0
Задолженность по еврооблигационным займам 26 239,6 17 698,3
внешний облигационный займ 2010 года 328,2 221,4
внешний облигационный займ 2030 года 19 945,1 13 452,8
внешний облигационный займ 2018 года 3 466,4 2 338,0
внешний облигацоинный займ 2028 года 2 499,9 1 686,1
Задолженность по ОВГВЗ 1 778,2 1 199,4
в том числе:
ОВГВЗ VII серии 1 750,0 1 180,4
Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России 0,0
Задолженность по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте 604,4 407,7
Состав государственного внутреннего долга представлен в виде рисунка 1.
Рис. 1 - Состав государственного внутреннего долга
Для наибольшей наглядности представим структуру внутреннего долга России в виде рисунка 2.
Рисунок 2 – Структура внутреннего долга России на 01.11.09
В структуре внутреннего госдолга, выраженного в госбумагах, на 1 ноября 2009 г. большая часть – 63,6% - приходилась на ОФЗ-АД - 882,026 млрд. руб.
ОФЗ-ПД - 328,181 млрд. руб. /23,67%/,
ГСО-ФПС - 132 млрд. руб. /9,52%/,
ОФЗ-ФК - 33,828 млрд. руб. /2,44%/,
ГСО-ППС – 10,415 млрд. руб. /0,75%/.
На рисунке 3 ниже представлен предварительный график погашения внутренних долговых обязательств России на период 2004-2028гг.
Рисунок 3 – Структура погашения государственного долга России
Рассматривая динамику внутреннего долга в 2008 г., нужно отметить, что замещение внешних обязательств внутренними, предусмотренное Концепцией управления государственным долгом РФ на среднесрочную перспективу, происходит достаточно умеренными темпами (менее 10% за 10 месяцев).
Программой государственных внутренних заимствований РФ на 2010 г., утвержденной Фе¬деральным законом «О Федеральном бюджете на 20078-2010 годs» было предусмотрено привлечение за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке 238,198 млрд. руб. при погашении государственных ценных бумаг на сумму 68,431 млрд. руб. Таким образом, реальное привлечение по го¬сударственным ценным бумагам в 2007 г. составило 169,767 млрд. руб.
В целях снижения рисков, связанных со струк¬турой государственного долга, и увеличения сроков обращения рыночного долга, Минфин планирует, что заимствования на внутреннем рынке будут но¬сить средне- и долгосрочный характер.
При планируемой доходности по краткосрочным инструментам (до I года) до 6,0% и по среднесроч¬ным и долгосрочным инструментам - 7,0 и 8,5% соответственно Минфин России в 20097г. разместил по номиналу ОФЗ на сумму 186 млрд. руб. и государс¬твенные сберегательные облигации (ГСО) - 65 млрд руб. (в том числе 10 млрд. руб. -со сроком погашении до 1 года). ГСО применяются для инвестирования средств институциональных инвесторов, в частности пенсионных накоплений граждан. Таким образом, на средне- и долгосрочные заимствования в 2009 г приходилось около 96 % от запланированного объема внутренних заимствований.
Долгосрочные десяти - и пятнадцатилетние облигации федерального займа с амортизацией долга, выпуск которых Минфин России впервые осуществил в 2006г., размешались в 2007 -2008 гг. Кроме того, в целях дальнейшего увеличения сроков обращения государственных облигаций и оптимизации платежного графика пообслуживаиию и погашению государственного внутреннего долга Российской Федерации Минфин приступил в 2006г. к размещению вы пуска облигаций федерального займа со сроком обращения до 30 лет и объемом в обраще¬нии к концу 2006 г. - около 30 млрд руб.
Таким образом, планируется развитие одно¬временно двух сегментов рынка государственных ценных бумаг - рынок ГКО-ОФЗ и рынок ГКО, обеспечивающих инвестирование части пенсион-'
пых накоплений в государственные сберегательные облигации. Так, государственный внутренний долг РФ. выраженный в государственных ценных бума¬гах, увеличился в ноябре 2007 г на 0,7 % - с 1,22трлн руб на 1 ноября до 1,23 трлн руб. на I декабря. За 11 мес. 2007 г. государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился на 20,5%. В структуре внутреннего го¬сударственного долга, выраженного я государствен¬ных облигациях, на 1 декабря 2007 г. большая часть (64,88%) приходилась на ОФЗ-АД на обшую сумму 803,684 млрл руб.. ОФЗ-ПД составляли 288,115 млрд руб. (23.26%), ГСО-ФПС - 85 млрд руб. (6,86%), ОФЗ-ФК - 51,428 млрд руб. (4,15%). ГСО-ППС -10,415 млрд руб. (0,84%). ГКО и ОФЗ-ПК в составе внутреннего долга РФ отсутствовали |6].
Согласно прогнозам Минфина России насредне-и долгосрочные заимствования в 2008 - 2010 гг. бу¬дет приходиться около 98,5 % от запланированного объема внутренних заимствований. При этом объем обращения трех- и пятилетних облигаций феде¬рального займа будет доводиться в течение 2008 -2010гг. до 50 - 60 млрд руб. для каждого выпуска. Объем в обращении 10-, 15- и 30-тилстних выпусков планируется доводить в течение2008- 2010 гг.до 160-200 млрд руб. каждый.
Со¬гласно политике Минфина РФ развитие рынка внутреннего долга позволит обеспечить сбалансированность фе¬дерального бюджета и чистое привлечение денежных средств в объеме 396,3 млрд руб. в 2009г. и 148,4 млрл руб. - в 2010 г. Такие ускоренные тем¬пы заимствований не могут осуществляться без не¬гативного влияния на другие процессы в экономике.
Более того, согласно точке зрения, высказываемой Минфином, удлинение сроков заимствований, кото¬рое сегодня наблюдается на рынке, и спрос на длин¬ные бумаги показывают, что риск дефолта на рынке минимален. Три-четыре года назад было много скеп¬тиков, которые не верили, что после событий 1998 г. рынок станет доверять государственным бумагам, а тем более ласт взаймы на длительный срок. Однако последние два года Минфин России активно раз¬мешает свои бумаги со сроками погашения в 2008 -2018гг. на рыночных условиях.
Инструментом заимствований является выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга .
В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.
Государственные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться в документарной и бездокументарной форме. Государственные эмиссионные ценные бумаги на предъявителя могут выпускаться только в документарной форме. Государственные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться по номинальной и дисконтированной стоимости с фиксированной и нефиксированной (плавающей) ставкой вознаграждения (интереса).
В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу.
В таблице 2 приведены данные по выпуску государственных облигаций ЦБ РФ.
Таблица 2
Выпуск облигаций Центрального Банка Российской Федерации
Название
эмитента Государственный регистрационный
номер Дата регистрации Объем эмиссии Юридический адрес эмитента Номер выпуска
Центральный банк Российской Федерации 2111CBR006 03.12.2001 г. 2.500.000.000 103016, Москва, ул.Неглинная, 12 6
Центральный банк Российской Федерации 2111CBR007 03.12.2001 г. 2.500.000.000 103016, Москва, ул.Неглинная, 12 7
Центральный банк Российской Федерации 2111CBR008 03.12.2001 г. 2.500.000.000 103016, Москва, ул.Неглинная, 12 8
Центральный банк Российской Федерации 2111CBR009 03.12.2001 г. 2.500.000.000 103016, Москва, ул.Неглинная, 12 9
Эмитентом государственных федеральных облигаций от имени РФ выступает Минфин РФ. Эмиссия осуществляется отдельными выпусками. Каждый выпуск имеет государственный регистрационный номер. Облигации одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых прав, имеют одинаковые дату погашения и регистрационный номер. Владельцами облигаций могут быть юридические и физические лица, если другое не предусмотрено условиями отдельных выпусков.
Облигации предоставляют их владельцу право на получение основной суммы долга — номинальной стоимости, выплачиваемой при погашении выпуска, а также дохода в виде процента, начисляемого к номинальной стоимости облигации. Если право на получение процентного дохода в условиях отдельных выпусков не определено, доходом является разница между ценой реализации (ценой погашения) и ценой покупки облигации.
Параметры выпуска, включая дату погашения, объем выпуска, срок обращения, порядок и форму выплаты доходов и погашения номинальной стоимости облигации, порядок признания выпуска состоявшимся определяются Минфином РФ. Номинальная стоимость облигации составляет 1000 руб.
Отличительной особенностью облигаций является их выпуск и документарной форме на предъявителя без обязательного централизованного хранения в виде суммарных и единичных сертификатов, каждый из которых удостоверяет совокупность прав по количеству облигаций, указанных в сертификате.
Внутренний долг государства, который изначально оценивается как менее болезненный для экономики страны, также продолжает расти. Резкий скачок его роста произошел осенью 2008 года, когда кризис вплотную добрался и до России. Только за октябрь месяц прошлого года внутренний государственный долг, выраженный в ценных бумагах государства, увеличился почти на 8 млрд. рублей и составил 1 трлн. 378,500 млрд. рублей. На 1 февраля 2009 года эта сумма увеличилась уже до 1 трлн. 423,268 млрд. рублей. Кроме того, в 2009 году предлагается увеличить внутренний долг государства еще на 300 млрд. рублей. Эти финансовые ресурсы будут выступать в качестве гарантий государства по кредитам, получаемым стратегически важными организациями и предприятиями оборонно-промышленного комплекса (100 млрд. рублей) и предприятиями, отобранными и отнесенными правительством к числу наиболее значимых для экономики страны (200 млрд. рублей).
2.2 Зарубежная практика
Активизация политики государственных заимствований неизбежно ведет к увеличению государственного долга. Возрастание роли государственного кредита в системе публичных финансов промышленно развитых стран объясняет пристальное внимание, которое стало уделяться вопросам правового регулирования данной сферы публичных финансов, в том числе правовому режиму государственного долга, порядку эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.
Опыт Канады в связи с этим представляет особый интерес по целому ряду обстоятельств. Во-первых, следует иметь в виду то место, которое эта страна занимает сегодня в мировой экономике, являясь членом "Большой восьмерки" и составляя достойную конкуренцию США, странам Европейского Союза и Японии. В конце XX в. Канада заняла второе место в мире по важнейшим макроэкономическим показателям, уступив лишь США. Канада относится к числу самых "комфортных" стран на планете с наиболее высоким среднегодовым показателем дохода на душу населения. Во-вторых, канадский опыт правового регулирования финансовых отношений в целом и отношений по государственному кредитованию в частности интересен еще и потому, что за последние десятилетия российско-канадские отношения постоянно и стремительно развивались во всех направлениях - экономическом, политическом, гуманитарном и т.д. Наконец, Россия использовала канадский опыт по целому ряду важнейших направлений административно-бюджетной реформы, развернувшейся в последние годы в нашей стране.
Все три уровня финансовой системы Канады - федеральный, провинциальный (провинцией называется субъект федеративного устройства Канады) и муниципальный - имеют право в соответствии с действующим законодательством прибегать к займам, чтобы пополнить доходную часть своих бюджетов. Конституционное право Канады не содержит норм, устанавливающих предельные объемы заимствований для правительств федерации и ее субъектов или ограничивающих их возможность получать кредиты за рубежом. При этом если ранее самыми активными получателями займов на внешних рынках были правительства провинций (более половины совокупного долга канадских провинций приходится на зарубежные страны <*>), то сейчас и федеральное правительство под воздействием постоянно растущего дефицита центрального бюджета вынуждено все чаще обращаться к внешним заимствованиям .
В условиях, когда доходные поступления в централизованные фонды публичных финансов сокращались, а Правительство Канады не решалось по тем или иным причинам (чаще всего политического характера) прибегнуть к повышению уровня налогообложения, государственный заем становится одним из наиболее востребованных инструментов финансовой политики. Правительства на федеральном и провинциальном уровнях активно дифференцируют субъектный состав кредиторов - банки, иные финансово-кредитные учреждения, физические лица и т.д.
Особое место в субъектном составе правоотношений по государственному кредиту занимает центральный эмиссионный банк - Банк Канады, учрежденный в 1934 г. как акционерное предприятие и уже в 1938 г. национализированный Правительством Канады. Банк Канады является основным финансовым агентом Правительства Канады, которое назначает Совет директоров Банка, одним из членов которого по должности является заместитель министра финансов. Следует также отметить, что право получать займы в Банке Канады предоставляется законодательством только федеральному правительству.
Постоянный рост государственных заимствований привел к тому, что обслуживание государственного долга стало основной статьей государственных расходов в Канаде. В конце 1990-х гг. Правительству Канады, проводившему жесткую бюджетную политику, удалось снизить остроту проблемы государственного долга, однако и тогда доля федерального долга в ВВП составляла 67 - 68%, что существенно выше критического уровня в 50%, установленного Всемирным банком, а также предельного уровня, установленного Маастрихтскими соглашениями для государств, входящих в Европейский валютный союз. Сохранив курс на жесткую экономию государственных расходов, Правительству Канады удалось добиться еще более значительных результатов: за последние десять лет объем федерального долга был сокращен на 63 млрд. долл., и как следствие - ежегодно удавалось высвобождать до 3 млрд. долл. из расходов на обслуживание государственного долга и перенаправлять их на финансирование социальных программ - образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и т.д. Доля государственного долга в ВВП снизилась с 68,4% в 1995/96 финансовом году до 38,7% в 2004/05 финансовом году, а на ближайшие десять лет поставлена задача довести ее до 25% .
Важное место, которое государственные заимствования занимают в системе публичных финансов Канады, нашло свое отражение в легальном определении понятия "публичные фонды", содержащемся в одном из важнейших источников финансового права этой страны - Законе об управлении публичными финансами. В соответствии со ст. 2 упомянутого Закона публичные фонды Канады, являющиеся объектом финансово-правового регулирования, включают:
"а) государственные доходы;
б) займы, полученные Канадой, а также средства, получаемые от эмиссии и продажи государственных ценных бумаг;
в) денежные средства, взимаемые или поступающие в адрес Правительства Канады или на его счет;
г) денежные средства, взимаемые уполномоченным на то должностным лицом или уплачиваемые ему в соответствии с договором, законом, иным предписанием, предусмотренным Законом об управлении публичными финансами.
Рост государственных заимствований ведет к увеличению размеров государственного долга Правительства Канады, структура которого по состоянию на 1 ноября 2005 г. выглядит следующим образом :
общий объем задолженности - 602,6 млрд. канад. долл., в том числе:
- совокупный долг, размещенный на внутреннем рынке, - 410,6 млрд. канад. долл.;
- совокупный долг, размещенный на иностранных рынках, - 12,7 млрд. канад. долл.;
- нерыночные долговые обязательства - 179,3 млрд. канад. долл.
Государственный долг Канады, как отмечает один из наиболее авторитетных специалистов в области публичных финансов Канады профессор Виндзорского университета Дж. Стрика, образуется "в результате правительственных займов и накопления дефицитов" . Эта методологическая посылка лежит в основе используемой в Канаде классификации государственного долга. Валовой долг (gross federal debt, dette fеdеrale brute) обозначает суммарную задолженность правительства и включает в себя долг, срок платежа по которому еще не наступил, а также так называемую прочую задолженность, которую формируют пенсионные счета, подлежащие оплате страховые и кредитные счета и поручительства. Долг с ненаступившим сроком платежа - это правительственные финансовые обязательства, формируемые вследствие долговых заимствований, краткосрочных казначейских векселей и сертификатов, срок платежа или выкупа которых еще не наступил. Правительственные долги компенсируются так называемыми чистыми зарегистрированными активами, в состав которых входят денежные средства, капиталовложения, амортизационные фонды, займы, предоставляемые другим уровням власти, государственным корпорациям, иностранным государствам и международным организациям. В результате вычитания чистых зарегистрированных активов из валового долга образуется чистый долг, который представляет собой, как утверждает проф. Дж. Стрик, "накопленные бюджетные дефициты".
Вплоть до 1960 г. основную долю накопленного государственного долга Канады составлял долг, образовавшийся в результате финансирования участия Канады во Второй мировой войне. В 1947 г. "военный долг" составил 106,6% ВВП. Последовательно проводя политику бюджетной экономии, Канада к середине 1970-х гг. смогла снизить этот показатель до 16,8%. Однако к началу 1990-х гг. он вновь значительно вырос и составил 53,4% Важно отметить, что рост государственного долга Канады в последние годы обусловливался не только ростом государственных расходов на финансирование разнообразных правительственных программ, предусмотренных законами о бюджетах на соответствующие годы, но и сложными процентами, подтверждающими известное правило, в соответствии с которым долг "питается сам собой". По словам министра финансов Канады М. Вильсона, увеличение государственного долга за 1985 - 1990 гг. на 150 млрд. долл. (с 200 до 350 млрд. долл.) состояло на 80% из начисленных сложных процентов на сумму долга, составившую в 1985 г. 200 млрд. долл. .
Законодательную основу регулирования отношений по государственным заимствованиям и государственному долгу составляют Конституция Канады, а также ряд федеральных законов: уже упоминавшийся Закон об управлении публичными финансами, Закон о Банке Канады, Закон о валюте, Закон о специальном счете по обслуживанию и сокращению государственного долга и др.
Законодательные основы регулирования отношений государственных заимствований и государственного долга содержатся в Законе Канады об управлении публичными финансами. Федеральный министр финансов наделяется правом "получать займы на финансовых рынках за счет публичной администрации". В соответствии с этим Законом министр финансов может осуществлять государственные заимствования только с согласия законодательного собрания. Статьей 49 Закона об управлении публичными финансами предусматривается, что министр финансов, реализовав свои полномочия в сфере государственных заимствований, должен в течение 45 дней с начала ближайшей парламентской сессии представить в нижнюю палату канадского парламента - Палату общин - отчет о мерах по управлению публичным долгом, которые он предпринял в связи с изменением объема государственного долга Канады.
Этот же Закон наделяет министра финансов правом осуществлять рефинансирование государственного займа, не испрашивая на то специальной санкции парламента. Иными словами, решение о выпуске нового государственного займа, чтобы рассчитаться с держателями старого займа в связи с приближающимся сроком погашения (в теории публичных финансов этот способ погашения государственных займов называется рефондированием), принимается министром финансов самостоятельно, без обращения к законодательной власти, поскольку соответствующие полномочия делегированы ему федеральным законом.
В основе правового регулирования отношений по государственным заимствованиям и государственному долгу лежит принцип координации, который реализуется при осуществлении соответствующих властных полномочий, закрепленных за должностными лицами федерального Министерства финансов и чиновниками Банка Канады. В соответствии с Законом о Банке Канады центральный эмиссионный банк является финансовым агентом Правительства Канады, осуществляющим эмиссию государственных займов и выполнение иных операций на рынке ценных бумаг.
Особого упоминания заслуживают законодательные нормы, которыми закреплены дискреционные полномочия министра финансов (т.е. полномочия, которые он осуществляет по собственному усмотрению) по управлению рисками на рынке государственных заимствований. Именно в этой области в значительной мере проявляется специфика отношений государственного кредита, сочетающих как элементы публично-правового регулирования, так и частноправовые начала. Операции с государственными ценными бумагами совершаются на рынке в рамках осуществления предпринимательской деятельности, совершаемой на свой страх и риск. Выход из сложившейся двойственности правового регулирования операций с государственными долговыми обязательствами в Канаде увидели в институционализации принципа совещательности при принятии компетентным органом (министром финансов) решений по управлению государственным долгом. В этих целях были созданы два консультативных органа, в недрах которых реализуется научно обоснованный подход при формировании государственной политики на рынке ценных бумаг и государственных заимствований. Речь идет о Комитете управления средствами (Comitе de gestion des fonds) и Комитете управления рисками (Comitе de gestion du risque).
Комитет управления средствами объединяет чиновников высшего ранга Министерства финансов и Банка Канады. Этот консультативный орган наблюдает за процессами, связанными с управлением государственным долгом, консультирует министра финансов и дает ему советы по данной проблематике, изучает отчеты по управлению государственным долгом и оценивает его эффективность.
Выполняя поставленные перед ним задачи, Комитет управления средствами опирается на деятельность другого органа с совещательными полномочиями - Комитета управления рисками, основное назначение которого состоит в формировании политики управления рисками при совершении операций, связанных с государственными заимствованиями. Доклады и отчеты по этому вопросу, подготовленные в Комитете управления рисками, направляются в Комитет управления средствами, и уже оттуда соответствующая информация поступает непосредственно к министру финансов.
Аналитическую поддержку Комитету по управлению рисками оказывает структурное подразделение Банка Канады - Бюро по контролю за рисками на финансовых рынках, в задачу которого входит контроль за эффективностью управления государственным долгом, мониторинг рынка публичного долга, в ходе которого особое внимание обращается на различного рода операционные, рыночные, юридические и иные риски. Результаты такого мониторинга обобщаются в специальных отчетах, которые периодически готовятся сотрудниками Бюро по контролю за рисками Банка Канады.
Характеризуя особенности государственных ценных бумаг в Канаде, Дж. Стрик в своей монографии "Государственные финансы Канады" отмечает, что "двумя основными типами ценных бумаг, обычно используемых для получения финансирования, являются долговые ценные бумаги и бумаги на право владения"
Долговые ценные бумаги в Канаде представлены, как правило, облигациями (bonds), обязательствами (debentures) или векселями (notes) . Покупатели долговых ценных бумаг фактически ссужают свои деньги их эмитентам.
В отношениях по государственным заимствованиям ценные бумаги на право владения выпускаются обычно принадлежащими правительству государственными корпорациями. Покупатели таких ценных бумаг, выпускаемых, как правило, в форме акций и паев, становятся владельцами (совладельцами) предприятий.
Правительства Канады и провинций получают государственные заимствования преимущественно через выпуск именно долговых ценных бумаг. Держателю долговой ценной бумаги выплачиваются установленные проценты. В Канаде сформировалась практика выплат купонного процента каждые шесть месяцев (полугодовые выплаты). Такая же практика сложилась и в ряде других государств (Австралии, Новой Зеландии, ЮАР, Великобритании, США, Японии и др.). Как отмечает Ю.А. Данилов, выбор периодичности выплат процентов существенным образом зависит от национальных традиций в этой области. Периодичность выплат процентов по государственным ценным бумагам, как правило, совпадает с периодичностью выплат процентов по корпоративным и муниципальным ценным бумагам в тех же странах
Существенное влияние на доходность государственных ценных бумаг, а следовательно, на их инвестиционную привлекательность оказывает действующая на данный момент в стране система налогообложения государственных ценных бумаг. Так, в Канаде объектом налогообложения в этом случае будут выступать процентные платежи. Налог взимается у источника дохода по ставке 25%.
В структуре федерального долга Канады особое место (до трети в общем объеме неоплаченного долга) занимают долговые обязательства, имеющие хождение на рынке. Они представляют собой процентные сертификаты с купонным доходом, которые продаются и покупаются на открытом рынке и имеют фиксированные даты погашения. Срок таких правительственных долговых обязательств составляет от одного года до 25 лет. Проценты по ним могут уплачиваться как с помощью купонов, так и именным путем. Именное долговое обязательство содержит имя владельца, и в этом случае Банк Канады высылает проценты непосредственно владельцу в сроки, указанные в самом обязательстве.
Краткосрочные долговые обязательства представлены казначейскими векселями - краткосрочными сертификатами задолженности, выпускаемыми Правительством Канады номиналом от 1000 до 1 млн. долл. на срок, не превышающий обычно один год, - на 91, 182 и 364 дня. Банк Канады продает казначейские векселя еженедельно с аукциона группе уполномоченных банков и инвестиционных дилеров. Первичные распространители краткосрочных казначейских векселей перепродают их на вторичных рынках, где они продаются и покупаются так же, как акции на фондовом рынке. Векселя с наступающим сроком платежа выкупаются у держателя Банком Канады. Казначейские векселя продаются Банком Канады с дисконтом, а выкупаются по номиналу.
Особой популярностью среди населения пользуется другая разновидность государственных ценных бумаг - канадские сберегательные облигации (Canada Savings Bonds - CSB). Эти облигации представляют собой долговые сертификаты, не имеющие хождения на рынке, но приносящие процент их владельцам. Они выпускаются только для резидентов Канады и только один раз в году (в начале ноября) достоинством от 100 до 10000 долл. Распространяемые через уполномоченные банки облигации пользуются особым спросом у мелких вкладчиков, так как они дают хорошую прибыль и отличаются высокой ликвидностью - они подлежат выкупу по требованию держателя с процентами, исчисленными на конец предыдущего месяца .
Федеральное правительство и правительства провинций берут взаймы также в Канадском пенсионном фонде, выпуская для этого фонда специальные долговые обязательства (Canada Pension Plan Bonds), не обращающиеся на рынке. В общем объеме размещенных на территории Канады долговых обязательств, составившем на 1 ноября 2005 г. 410,6 млрд. долл., доля таких ценных бумаг составила лишь 3,2 млрд. долл.
Объем заимствований Правительства Канады в иностранной валюте традиционно невелик. До 1980-х гг. нерезиденты владели не более 5% федерального долга, к концу 1980-х гг. эта доля увеличилась до 20%. По состоянию на ноябрь 2005 г. в общем объеме государственных долговых обязательств в 602,6 млрд. долл. доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, составила 12,7 млрд. долл. При этом доля нерезидентов в совокупном объеме долга провинциальных правительств несколько выше. Среди основных источников внешних заимствований - США, Швейцария, ФРГ и Япония.
2.3 Проблемы урегулирования государственной задолженности в РФ. Реструктуризация государственного долга
Активизация проведения структурных реформ в стране, диверсификация экономики, бюджетная реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2010 года.
В связи с тем, что экономическая и финансовая политика государства ориентированы на ускорение темпов экономического роста, основной целью долговой стратегии является обеспечение благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой, бюджетной сфере, предполагающих увеличение значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга.
Наибольшее значение для долговой политики играют следующие обстоятельства :
Реформирование межбюджетных отношений, предполагающее передачу на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных доходов
Продолжение налоговой реформы, предполагающей дальнейшее сокращение налогового бремени и выпадающие доходы бюджетной системы;
Создание стабилизационного фонда, формирующегося за счет части доходов федерального бюджета;
проведение широкого спектра структурных реформ, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджетные расходы.
В этой связи основными факторами, влияющими на реализацию политики в области государственного долга, являются:
Выполнение обязательств по погашению и обслуживанию долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах «регулярного» бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть
Снижение в ближайшие годы значения профицита бюджета в качестве основного источника погашения государственного долга;
Неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе динамики цен на энергоносители
Возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых для рефинансирования долга.
Многие экономисты рассматривают кредитную политику как неотъемлемую часть любой экономической политики. В ее пользу можно привести несколько конкретных доводов:
- Быстрота и гибкость.
- Слабая зависимость от политического давления.
Монетаризм, представители которого аргументировано доказывают, что изменение денежного отложения и количества денег в обращении — ключевой фактор определения уровня экономической активности и фискальная политика относительно неэффективна.
Следует признать, что кредитно-денежная политика реальной действительности сталкивается с рядом сложностей:
Циклическая ассиметрия, то есть если проводить политику дорогих денег, то будет достигнута такая точка, в которой банки станут, вынуждены ограничить объем кредитов, что означает ограничение предложения денег.
Эта циклическая ассиметрия является серьезной помехой кредитно-денежной политики лишь во время глубокой депрессии. В нормальные периоды повышение избыточных резервов ведет к предоставлению дополнительных кредитов:
Кроме того, влияние инвестиций, то есть действие кредитно-денежной политики может осложниться и временно затормозиться в результате неблагоприятных изменений расположения кривой спроса на инвестиции. Например, политика сужения кредитоспособности банков, направленная на повышение процентных ставок, может оказать слабое влияние на инвестиционные расходы, если одновременно спрос на инвестиции, вследствие делового оптимизма, технологического прогресса или ожидания в будущем более высоких цен на капитал растет.
Изменение скорости обращения денег. С точки зрения денежного обращения общие расходы могут рассматриваться как денежное предложение, умноженное на скорость обращения денег.
3 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ОПТИМИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАЙМАМИ РОССИИ
3.1 Инструменты государственных заимствований
По замыслам правительства увеличение рынка государственных внутренних обязательств послужило бы развитию российского фондового рынка в целом. Во всем мире государственные обязательства занимают существенную часть в портфелях институциональных участников фондового рынка, являясь высоконадежным долгосрочным инструментом инвестирования. Прежде всего имеются в виду пенсионные, страховые, ипотечные фонды. Однако в России государственные обязательства не являются ни высоконадежными, ни тем более долгосрочными.
Согласно данным аукционной политики Минфина РФ, в будущем в России ожидается заметное снижение срочности облигаций внутреннего государственного долга (рис. 4).
Рисунок 4- Ожидаемая динамика погашения внутренних гособлигаций
Причина доминирования <коротких> долгов заключается в высоких и нестабильных инфляционных ожиданиях. В данном случае большую роль могли бы сыграть бумаги, доходность которых индексируется по уровню инфляции. В настоящее время многие страны уже используют индексированные по уровню инфляции бумаги в структуре своих обязательств. Так, по данным Банка Англии, правительство Великобритании имеет в своем портфеле пассивов 38-летние индексированные купонные облигации. Канада также выпустила 30-летние индексированные купонные облигации, Австралия - 20-летние, Израиль - 15-летние. Швеция эмитировала 19-летние индексированные дисконтные облигации. США начали свой опыт выпуска индексированных бумаг с 10-летних облигаций. .
В России до недавнего времени также высказывалась идея выпуска подобных бумаг, в частности государственных сберегательных облигаций (ГСО), сумму купона по которым первоначально предполагалось индексировать по уровню инфляции. Однако впоследствии от этой идеи решено было отказаться. Это решение кажется глубоко ошибочным, поскольку лишает государственные ценные бумаги реальной возможности стать долгосрочным высоконадежным инструментом инвестирования для пенсионных фондов и других российских институциональных инвесторов. В этом смысле бесполезно расширять рынок государственных обязательств, не добившись увеличения их срочности и надежности.
3.2 Система индикаторов безопасности в сфере государственного и корпоративного долга.
За последние годы в результате проводимой в России бюджетной политики произошли кардинальные изменения в объеме и структуре совокупного национального долга России (СНД), включающего государственный внешний и внутренний долг, внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами.
При расчете величины пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному долгу необходимо учитывать следующие обстоятельства:
Очевидно, что в этих условиях при определении пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному долгам нельзя пользоваться опытом стран с развитой рыночной экономикой. Учитывая сказанное, индикаторы экономической безопасности по корпоративному долгу могут быть определены следующим образом.
Пороговое значение по внутреннему корпоративному долгу. Учитывая, что отношение совокупных активов банковской системы к ВВП должно составлять 80 процентов, а доля кредитного портфеля в активах – не менее 45 процентов, объем банковских кредитов частному сектору должен находиться в пределах 40 процентов к ВВП.
Пороговое значение по корпоративному долгу нерезидентам. Важность этого показателя определяется тем, что он вводит ограничение на трансформацию внешнего госдолга в гораздо менее надежный корпоративный долг нерезидентам. При определении величины данного порогового значения надо иметь в виду, что в современных условиях далеко не все российские предприятия могут брать кредиты за рубежом, а тем более размещать там свои облигации. Следовательно, ресурсная база для погашения корпоративного долга нерезидентам гораздо ниже ресурсной базы для погашения внутреннего корпоративного долга. Кроме того, возможность внешних корпоративных заимствований зависит от конъюнктуры мирового рынка (величины процентных ставок, спроса и предложения на кредиты и облигации). Учитывая это, пороговое значение корпоративного долга нерезидентам должно составлять 50 процентов от порогового значения по внутреннему корпоративному долгу, то есть находиться в пределах 20-25 процентов к ВВП.
Пороговое значение по совокупному национальному долгу. Данное пороговое значение равно сумме пороговых значений по внутреннему государственному долгу, внешнему государственному долгу, корпоративному внутреннему долгу и корпоративному долгу нерезидентам. В настоящее время оно составляет 120 процентов ВВП .
Использование данного порогового значения особенно актуально для современной России. В ближайшие годы возможна ситуация, когда объемы государственного внешнего и внутреннего долгов будут в пределах соответствующих пороговых значений. В то же время пороговые значения по корпоративному долгу будут резко превышены. Если при этом будет превышено и пороговое значение по совокупному национальному долгу, то возникнут трудности не только в сфере корпоративного долга, но и для бюджетной системы. Федеральный бюджет вынужден будет расплачиваться по государственным гарантиям по корпоративному долгу. Одновременно в результате возможного кризиса в корпоративном секторе резко уменьшатся налоговые и прочие поступления в бюджет. Это приведет к сбоям в обслуживании и погашении государственного внешнего и внутреннего долгов.
Контроль за индикаторами пороговых значений экономической безопасности в сфере национального долга должны осуществлять Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и Федеральная служба по финансовым рынкам. При достижении пороговых значений по внешнему и внутреннему государственному долгам заимствования на внешнем и внутреннем рынках должны быть прекращены.
При достижении пороговых значений по корпоративному долгу необходимо: прекратить регистрацию проспектов эмиссии корпоративных облигаций, предназначенных для выпуска на внешнем и внутреннем рынках; повысить норму обязательных резервов коммерческих банков; повысить ставку рефинансирования; ввести ограничения по короткой позиции коммерческих банков по валюте.
Важное значение в снижении растущей напряженности в области совокупного национального долга играет изменение структуры источников финансирования государственного долга.
3.3 Изменения в долговой политике России
Многократное преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставящего управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость постепенного замещения внешнего долга внутренним. При этом следует учитывать сохраняющиеся риски ограничения доступа на внешние рынки заимствований по независящим от Российской Федерации причинам .
В этой связи приоритет при осуществлении государственных заимствований должен быть отдан в долгосрочном
|
