СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО - 

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов

Бюджетная и налоговая политика в 2010-2012 годах в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации будет направлена на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и создание  предпосылок для устойчивого социально-экономического развития  страны в посткризисный  период, обеспечивая исполнения социальных обязательств государства, формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, поддержку реального сектора экономики и финансовой системы, создания стимулов для внедрения и развития современных технологий, повышения эффективности экономики и производительности труда.
Мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Бюджетная система России остается уязвимой с точки зрения фискальных рисков, в связи с чем необходимо проводить более жесткую бюджетную политику и основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.
В настоящее время прогноз основных показателей социально-экономического развития на 2010-2012 годы значительно ухудшился по сравнению с тем, что прогнозировалось в середине 2008 года. Столь серьезные изменения в оценках социально-экономического развития объясняются в том числе и тем, что предыдущий прогноз оказался сверх оптимистичным. Между тем, именно на этом прогнозе основывался Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (табл. 1.1). 
Исходя из текущей оценки 2009 года, оценка поступления доходов по сравнению с Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ не изменилась, а расходы увеличились на 2,5 % (до 9,9 трлн.руб.).
Резкое сокращение запланированных доходов бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые цены на нефть и газ будут на 33-36% (или на 29-32 долларов США) ниже, чем прогнозировалось.
Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП. Если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению с 2008 годом вырастет более чем на 20%, то согласно текущим оценкам в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 4,2%, а номинальный объем ВВП будет на 24-29% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.
В 2010 году прирост ВВП составит 1,6%, после чего он будет постепенно повышаться: до 3,0% - в 2011 году  и 4,3% - в 2012 году. 
Прогноз добычи нефти учитывает то, что с течением времени уровень добычи на выработанных месторождениях будет снижаться, а возможности добычи на новых месторождениях будут ограничены. В целом, к 2011-2012 годам добыча нефти стабилизируется на уровне 474 млн. т. в год.
Экспорт нефти будет постепенно снижаться, при этом внутреннее потребление нефти с ростом российской экономики будет наращиваться.
Объем добычи газа, после резкого падения из-за низкого внутреннего и внешнего спроса в 2009 году, в последующие годы начнет восстанавливаться.
Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 9-10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.
Расчеты бюджетных проектировок на 2010-2012 годы основываются на прогнозе среднегодовой цены на нефть сорта «Urals» в 2010 году на уровне 58 долларов США за баррель, в 2011 году – 59 долларов США за баррель, в 2012 году - 60 долларов США за баррель (рис. 1.1).
Рисунок 1.1.
 

Докризисный аномально высокий рост цен на нефть в середине 2008 года ожидаемо сменился их резким падением: нисходящий тренд прослеживался в целом до весны 2009 года.
Быстрый подъем цен на нефть с конца весны до середины лета 2009 года стал следствием возвращения чрезмерно оптимистических ожиданий. Однако рост цен не подкреплен фундаментальными факторами, что не позволяет рассчитывать на длительное повышение стоимости нефти на мировых рынках.
На текущее повышение стоимости нефти оказывают влияние следующие факторы:
1) высокая ликвидность в мировой экономике. В США на 1 июня текущего года прирост денежной базы составил в годовом выражении 98,7% (за аналогичный период прошлого года – 2,1%);
2) спекуляции и отсутствие альтернативных направлений инвестирования в условиях затоваривания глобальных рынков (в настоящее время цена на нефть в значительной степени определяется за пределами нефтяного рынка в зависимости от масштабов притока или оттока спекулятивного финансового капитала на рынок «бумажной» нефти);

СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО - 

3) существенное снижение добычи нефти странами ОПЕК, с июля 2008 года по март 2009 года составившее 4,44 млн. баррелей в день (или на 13,65%).
По мнению многих экспертов, наблюдавшийся в последние месяцы резкий подъем цен на нефть не имеет под собой устойчивой базы. Начиная с  2008 года наблюдается тенденция превышения предложения нефти над спросом при устойчивом тренде снижения спроса. Такая ситуация прогнозируется и на перспективу.
В 2009 году странами в целях снижения спекулятивной составляющей в цене на нефть осуществляется разработка соответствующих мер. Так, в ходе последнего саммита лидеров «большой восьмерки» было предложено ввести запрет спекулятивной торговли нефтью и установить ценовой коридор для «черного золота». 
2. Основные цели бюджетной и налоговой политики в 2010-2012 годах.

Бюджетная и налоговая политика на 2010-2012 годы будет направлена, с одной стороны, на создание условий для выхода экономики из кризиса и решение важнейших социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.
Основными целями бюджетной и налоговой политики в 2010-2012 годах являются:
1) использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса;
2) обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости, что потребует адаптации бюджетных расходов к  более низкому уровню доходов;
3) повышение эффективности расходов бюджета и обеспечение высокого качества государственных услуг и эффективного использования бюджетных средств;
4)  повышение эффективности налоговой системы; 
5)  создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам;
6)  разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.
Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют исполнять расходные обязательства Российской Федерации и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах.  
После завершения переходного периода необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы ненефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы. 
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 году являются средства Резервного фонда, в 2011-2012 годах – средства Фонда национального благосостояния и иные источники финансирования дефицита федерального бюджета (таблица 4.7):
Таблица 4.7
Источники покрытия дефицита федерального бюджета
млрд. рублей
Показатель    2009     2010     2011     2012 
Источники покрытия дефицита федерального бюджета, всего    3 217,6    2 936,9    1 934,1    1 611,4
в %% к ВВП    8,3    6,8    4,0    3,0
в том числе:                
за счет средств Резервного фонда    2 821,5    1 860,1    -    -
в %% к ВВП    7,2    4,3        
за счет Фонда национального благосостояния    -    385,8    762,4    812,9
в %% к ВВП    -    0,9    1,6    1,5
иные источники финансирования дефицита федерального бюджета    396,1    691,0    1 171,7    798,5
в %% к ВВП    1,0    1,6    2,4    1,5
В связи с использованием большей части накопленных в Резервном фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности  федерального бюджета в 2009 году (более 70%) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах в полном объеме на покрытие расходов, поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, в связи с чем средства Резервного фонда будут исчерпаны в 2010 году (за исключением средств, размещенных в финансовых активах) (таблица 4.8):
Таблица 4.8
Прогноз объемов Резервного фонда 
млрд. рублей
Показатель    Прогноз
    2009     2010     2011     2012 
Объем Резервного фонда на начало года    4 027,6    1 789,2    48,8**    48,8**
%% к ВВП     10,3    4,1    0,0    0,0
Доходы от управления средствами Резервного фонда*    205,1            
Курсовая разница    426,8    70,9    0,0    0,0
Использование средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета    -2 821,5    -1 860,1    0,0    0,0
Объем Резервного фонда на конец года     1 838,0    0,0    0,0    0,0
%% к ВВП     4,7    0,0    0,0    0,0
Средства Резервного фонда, размещенные в финансовых активах    48,8    48,8    48,8    48,8
Объем Резервного фонда на конец года без учета размещения в финансовых активах    1 789,2    0,0    0,0    0,0
*- доходы от управления Резервным фондом в 2010-2012 годах подлежат зачислению в доходы федерального бюджета;
    ** - средства Резервного фонда, размещенные в финансовых активах

Объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн. Рублей на начало 2009 года  до 1,1 трлн. Рублей на конец 2012 года (таблица 4.9):
Таблица 4.9
Прогноз объемов Фонда национального благосостояния
  млрд. рублей    
Показатель    Прогноз
    2009     2010     2011     2012
Объем Фонда национального благосостояния 
на начало года    2 584,5    2 812,9    2 564,2    1 815,8
%% к ВВП     6,6    6,5    5,3    3,4
Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния*    79,3            
Курсовая разница    149,1    137,1    14,0    68,3
Использование средств Фонда национального благосостояния         - 385,8    - 762,4    - 812,9
Объем Фонда национального благосостояния 
на конец года     2 812,9    2 564,2    1 815,8    1 085,2**
%% к ВВП    7,2    5,9    3,8    2,0
Средства Фонда национального благосостояния, размещенные в финансовых активах    655,0    655,0    655,0    655,0
Объем Фонда национального благосостояния на конец года без учета размещения в финансовых активах    2 157,9    1 909,2    1 160,8    430,2
*- доходы от управления Фондом национального благосостояния в 2010-2012 годах подлежат зачислению в доходы федерального бюджета;
** - с учетом доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния за 2012 год в объеме 14,0 млрд. рублей, поступающих до 1 февраля 2013 года

При этом значительная часть средств Фонда национального благосостояния в объеме 655,0 млрд. руб. размещена на депозитах в ВЭБ. 
В 2010-2012 годах повышается доля иных источников финансирования дефицита федерального бюджета (таблица 4.10):
Таблица 4.10 
Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета
в 2009-2012 годах
                                                                                                                                 млрд. рублей
    2009     2010    2011     2012 
Всего источников    396,1    691,0    1 171,7    798,5
%% к ВВП    1,0    1,6    2,4    1,5
в том числе государственные ценные бумаги    485,9    1 120,9    1 360,7    916,6
Увеличение    1 045,5    1 514,0    1 806,4    1 692,5
в том числе государственные ценные бумаги    642,3    1 447,0    1 676,7    1 483,4
Уменьшение    -649,4    -823,0    -634,7    -894,0
в том числе государственные ценные бумаги    -156,4    -326,1    -316,0    -566,8
Источники внутреннего финансирования дефицита    572,7    261,4    657,3    223,6
в том числе государственные ценные бумаги    541,9    568,4    748,6    236,5
Привлечение    990,1    875,6    1 057,3    936,6
в том числе государственные ценные бумаги    642,3    844,1    957,5    755,4
Погашение    -417,4    -614,2    -400,0    -713,0
в том числе государственные ценные бумаги    -100,4    -275,7    -208,9    -518,9
Источники внешнего финансирования дефицита    -176,6    429,6    514,4    574,9
в том числе государственные ценные бумаги    -56,0    552,5    612,1    680,1
Привлечение    55,4    638,4    749,1    755,9
в том числе государственные ценные бумаги    0,0    602,9    719,2    728,0
Погашение    -232,0    -208,9    -234,7    -181,0
в том числе государственные ценные бумаги    -56,0    -50,4    -107,1    -47,9

что соответствует общему объему доходов федерального бюджета, утвержденному Федеральным законом. При этом при сохранении общей суммы доходов федерального бюджета сумма нефтегазовых доходов увеличилась с          2 057,2 млрд. рублей до 2 797,6 млрд. рублей при снижении прогнозируемой суммы ненефтегазовых доходов с 4 656,6 млрд. рублей до 3 916,2 млрд. рублей.
Доходы федерального бюджета в 2009 году, предусмотренные Федеральным законом, снизились по сравнению с 2008 годом на 5,6% к ВВП, в том числе за счет нефтегазовых доходов –  на 5,4% к ВВП и ненефтегазовых доходов – на 0,2% к ВВП.
Снижение доходов федерального бюджета по уточненной оценке за 2009 год по сравнению с 2008 годом составило 5,0% к ВВП, в том числе за счет нефтегазовых доходов – 3,3% к ВВП и ненефтегазовых доходов – 1,7% к ВВП.  
Динамика нефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2008-2012 годах представлена на рисунке 5.2. 
Рисунок 5.2.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета

Повышение нефтегазовых доходов федерального бюджета по уточненной оценке за 2009 год по сравнению с доходами, предусмотренными Федеральным законом, на 2,1% к ВВП объясняется, в основном, ростом цены на нефть марки «Юралс» с 41 до 57 долларов США за баррель.
 Снижение нефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП  по уточненной оценке за 2009 год по сравнению с 2008 годом составило  3,3% к ВВП, что обусловлено следующими факторами:
- падение цен на углеводородное сырье (нефть – на 39,6%, на газ – на 32,1%); 
- снижение объемов экспорта газа (на 20,6%) и добычи нефти (на 0,3%);
- снижение ставки НДПИ за счет повышения необлагаемой минимальной цены на нефть с 9 до 15 долларов США за баррель. 
Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в 2010-2012 годах по отношению к уточненной оценке 2009 года обусловлено более низкими темпами роста курса доллара США по отношению к рублю (2010/2009 – 103,7%, 2011/2010 – 102,7%, 2012/2011 – 104,6%) и цены на нефть марки «Юралс» (2010/2009 – 101,8% , в 2011-2012 гг. – 101,7% ежегодно) по сравнению с темпами роста ВВП (110,7%, 111,3% и 111,7%), а также снижением объемов добычи нефти (в 2010-2011 г.г. на 0,2% ежегодно, в 2012 г. на 0,1%)  и объемов экспорта нефти (в 2010 г. на 0,3%, в 2011 г. на 0,5%, в 2012 г. на 2,0%).
Динамика ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2008-2012 годах представлена на рисунке 5.3. 
Рисунок 5.3.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета
 
Уменьшение ненефтегазовых доходов по уточненной оценке за 2009 год по сравнению с доходами, предусмотренными Федеральным законом, на 1,5% к ВВП обусловлено снижением объемов импорта в рублевом эквиваленте на 28,7% и прибыли прибыльных организаций на 8,9% при снижении объема ВВП на 3,5 процента.
На уменьшение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП на 1,7% по уточненной оценке за 2009 год по сравнению с 2008 годом  оказали влияние:
- снижение ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, с 6,5 до 2 процентов и передача в доход бюджетов субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты;
- снижение объемов прибыли прибыльных организаций на 9,2% и объемов импорта  в рублевом эквиваленте на 18,5% при снижении объема ВВП на 6,4 процента.
Основными факторами, оказывающими влияние на изменение ненефтегазовых  доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах по отношению к уточненной оценке 2009 года к ВВП, являются:
- принятое решение по замене единого социального налога на страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;
- уменьшение в 2011-2012 годах прогноза поступления по разовым платежам за пользование недрами  в связи с наметившимся дефицитом участков недр и снижением прогнозируемого количества проводимых аукционов, а так же прогноза поступления доходов от операций с государственным материальным резервом.

7. Баланс федерального бюджета и источники финансирования дефицита

Дефицит федерального бюджета в 2009 году ожидается на уровне 8,3% ВВП (3 217,6 млрд.рублей). В целях возврата к сбалансированной бюджетной политике в 2010-2012 годах будет постепенно сокращен объем дефицита бюджета – до 6,8% ВВП в 2010 году, 4,0% ВВП в 2011 году и 3,0% ВВП в 2012 году (рис. 7.1.). 
Рисунок 7.1.
 
Дефицит ненефтегазового бюджета в 2009 году ожидается на уровне 15,4% (6 015,2 млрд. рублей) и  будет сокращаться - с 10,9% ВВП в 2010 году до 9,5% ВВП в 2012 году. Но, несмотря на постепенное снижение предполагаемого уровня бюджетного дефицита, с каждым годом все более остро будет стоять проблема его финансирования. 
В 2009 году практически весь объем дефицита финансируется за счет средств Резервного фонда (чистое долговое финансирование ожидается на уровне 396,1 млрд. рублей по сравнению с объемом дефицита 3 217,6 млрд. рублей). Большая часть дефицита следующего года также финансируется за счет средств Резервного фонда, а также частично за счет средств Фонда национального благосостояния. В 2010 году дефицит федерального бюджета будет на 76,5% финансироваться за счет использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и на 23,5% (691,0 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований, в 2011 году – соответственно на 39,4% за счет средств Фонда национального благосостояния и на 60,6% за счет иных источников (1171,7 млрд. рублей), в 2012 году – на 49,1% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 49,6% (798,5 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований. 
Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета приведена на рис. 7.2.
Рисунок 7.2.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета (млрд. рублей)
 
Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета приведет к тому, что уже в 2010 году он окажется полностью исчерпан. В 2011-2012 годах фонд пополняться не будет. Все средства, которые должны были бы поступать в него в течение года, будут направляться на финансирование текущих расходов бюджета в течение года.
Предполагаемое использование средств Фонда национального благосостояния на финансирование части трансферта из федерального бюджета  (для финансирования дефицита Пенсионного фонда) ведет к постепенному снижению объемов фонда. При дальнейшем использовании фонда в таких объемах он может быть исчерпан полностью уже в 2014-2015 годах, что вновь обострит проблему обеспечения пенсионной системы. В этой связи необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионной системы при одновременном достойном уровне пенсионного обеспечения. 
После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 году бюджетная политика будет в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.