СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
3. Характеристика изменений БК РФ
Учитывая, что изменения в БК РФ и НК РФ на сегодняшний день еще не прошли обсуждение широкой общественностью, предлагается более детально остановиться на ключевых из них.
Изменения в БК РФ затрагивают следующие вопросы:
- уточнение бюджетных полномочий
- бюджетное устройство
- порядок разграничения расходных обязательств
- закрепление налоговых доходов
- межбюджетные трансферты
- введение временной финансовой администрации
- кассовое обслуживание исполнения бюджетовИзменения в НК РФ связаны с необходимостью уточнения перечня федеральных, региональных и местных налогов.
В рамках доклада предлагается остановиться на основной части перечисленных новшеств (за исключением организации межбюджетных отношений, этот вопрос будет более подробно рассмотрен несколько позже), а также затронуть вопрос о перспективах реализации реформы местного самоуправления.
4. Двухуровневое местное самоуправление
Все муниципальные образования поделены на типы:
- поселения (сельские или городские) – соответственно, один или несколько сельских населенных пунктов, город или поселок с прилегающей территорией;
- муниципальные районы – несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией;
- городские округа – городские поселения, на входящие в состав муниципального района
- внутригородские территории городов федерального значения.
.
Предусматривается, что:
- территории субъектов РФ должны разделяться на поселения;
- городское поселение может быть наделено статусом городского округа при наличии сложившейся социальной, транспортной инфраструктуры;
- все поселения должны включаться в состав муниципальных районов;
- городской округ в состав муниципального района не включается.
В основу формирования муниципальных образований указанных типов положены такие принципы, как: историческая обусловленность размещения поселений, определенная численность населения (более 1000 человек, для территорий с высокой численностью населения – более 3000 человек, для территорий с низкой плотностью, плохой доступностью – менее 1000 человек), пешеходная доступность административного центра сельского поселения, транспортная доступность административного центра муниципального района.
Одновременно с изменением организации местного самоуправления предусматривается изменение бюджетного устройства. Формально в настоящее время существуют три уровня бюджетной системы, реально - четыре. В большинстве регионов в составе бюджетов районов имеются сметы поселков и сельских администраций, в 24 субъектах созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 - существуют местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Количество уровней бюджетной системы должно соответствовать количеству уровней публичной власти. В проекте Бюджетного кодекса предусматривается, что местные бюджеты должны делиться на бюджеты двух типов (по сути - уровней) - бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений. Бюджеты городских округов по составу доходов и расходов примерно равнозначны консолидированному бюджету района.
Количество муниципальных образований и, соответственно, местных бюджетов, вследствие таких изменений увеличится оценочно с 11-12 тыс. до 28-30 тыс. Большинство из них уже существует (в виде смет или районных государственных бюджетов), однако значительная их часть находится вне сферы бюджетного законодательства.
5. Разграничение полномочий.
5.1. Вопросы местного значения, изменения по сравнению с действующим вариантом.
В результате реформы разграничения предметов ведения и полномочий удалось достаточно четко сформулировать круг вопросов, относимый к компетенции региональных и местных властей.
Для муниципального уровня такой круг вопросов закреплен в законе о местном самоуправлении.
В новой редакции состав вопросов местного значения отличается от прежнего. В частности, из вопросов местного значения исключены
- регулирование использования водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых и недр;
- вопросы организации и содержания учреждений профессионального образования;
- функции по социальной поддержке населения.
При этом закреплены новые либо конкретизированы прежние функции, в частности:
- осуществление экологического контроля;
- утилизация и переработка промышленных отходов;
- содержание библиотек;
- организация предоставления дополнительного образования;
- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;
- организация уличного освещения и размещение уличных указателей.
Решено сохранить в составе вопросов местного значения вопросы, связанные с:
Содержанием муниципального жилищного фонда
Оказанием скорой медицинской помощи
Застройкой территории, жилищным строительством, контролем за использованием земель
Электро-, тепло-, газо-, водоснабжением, водоотведением, снабжением населения топливом
Содержанием автомобильных дорог общего пользования, мостов в границах территории
Благоустройством и озеленением территории
Сборов и утилизацией бытовых отходов
Оказанием ритуальных услуг
Содержанием муниципальных архивово
Транспортным обслуживанием населения
Содержанием памятников
Организацией досуга населения
Охраной окружающей среды
И т.п. вопросами
При подготовке изменений к Бюджетному и Налоговому кодексам Минфином России был произведен обсчет отдельных изменений состава вопросов местного значения и полномочий. Кроме того, был просчитан объем нефинансируемых мандатов, который предполагается «снять» с местных бюджетов.
В результате реформы с местных властей снимаются полномочия по финансированию общего образования (при сохранении функции по его предоставлению), финансированию социальной поддержки населения, реализации основных функций пожарной безопасности, финансированию содержания интернатов, детских домов и домов ребенка (при закреплении за муниципалитетами функций по осуществлению опеки и попечительства).
При этом сохраняются функции по предоставлению и финансированию дошкольного образования, муниципальной милиции, добавляется обязанность финансировать детский отдых.
Снимаются расходы на финансирование проезда федеральных служащих, санитарно-эпидемиологического надзора, предоставление адресных жилищных субсидий, финансированию сельскохозяйственного производства, расходы по платежам за неработающее население, на воинский учет и призыв, реализацию ФЗ «О ветеранах» и «Об инвалидах», по выплате пособий на детей.
В целом расходы местных бюджетов, по оценкам в условиях 2003 г., должны сократиться на 268 млрд.рублей (оценка МФ РФ – представлена на сайте МФ РФ).
В основном, такое перераспределение происходит за счет региональных бюджетов: на них перелагаются расходы на 261,7 млрд.рублей.
5.2. Разделение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями
В законе о местном самоуправлении приведен перечень вопросов местного значения для муниципальных образований каждого из уровней: поселений, муниципальных районов и городских округов. Для городского округа круг вопросов представляет собой сумму вопросов поселения и муниципального района.
Говоря о разграничении вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, можно отметить концентрацию на уровне поселений вопросов, касающихся обеспечения населения услугами жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территории, организации досуга населения.
В то же время к компетенции муниципального уровня отнесено предоставление услуг по образованию, здравоохранению, охране окружающей среды и экологическому контролю, ведению земельного и градостроительного кадастров.
На сегодняшний день определенные опасения вызывает вопрос о том, насколько успешно власти поселений сумеют управлять объектами жилищно-коммунального хозяйства (в частности, энерго-, тепло-, водоснабжения). Эти объекты, преимущественно, убыточны, требуют значительных расходов для проведения капитального ремонта, тогда как объемы финансовых ресурсов на поселенческом уровне крайне ограничены, а расходы на реализацию мероприятий в сфере поддержания и развития ЖКХ при распределении доходных источников не обсчитывались.
Кроме того, могут иметь место технологические особенности организации сетей ЖКХ, заключающиеся в том, что на территории соответствующего поселения будет располагаться лишь отдельный участок такой сети. Имеются определенные опасения, что в данных обстоятельствах качество предоставляемых населению ЖКУ будет во многом зависеть от способности властей поселений договориться по поводу совместной эксплуатации сетей, привлечения сторонних инвесторов для их обслуживания и ремонта.
6. Разграничение имущества
Впервые в законодательстве о местном самоуправлении закреплен состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом произведена разбивка по муниципалитетам различного уровня. Аналогично, для субъектов Федерации в законе об организации власти субъектов Федерации также приведен перечень имущества, которое может находиться в региональной собственности.
Предлагаемое разграничение имущества в полной мере кореллирует с закрепленными за каждым из уровней муниципальных образований вопросов местного значения.
Так, к имуществу поселений отнесено
- имущество для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения
- автомобильные дороги общего пользования, мосты в границах поселения
- жилищный фонд
- пассажирский транспорт
- пожарное оборудование
- библиотеки
- памятники
- имущество для развития физкультуры и спорта
- имущество для благоустройства, сбора и вывоза отходов
- имущество, в т.ч. земельные участки, для ритуальных услуг
- водные объекты, леса в границах поселений
И пр.
В состав имущества муниципальных районов предложена включать:
- имущество для электро- и газоснабжения населения
- автомобильные дороги общего пользования, мосты в границах района
- пассажирский транспорт
- имущество для экологического контроля
- имущества для обеспечения образования
- имущество для оказания медицинской помощи
- архивные фонды
- имущество, в т.ч. земельные участки, для ритуальных услуг
- библиотеки и библиотечные коллекторы
- водные объекты
И пр.
К имуществу городских округов относится имущество поселений и районов вместе взятое.
Какие последствия может повлечь четкое закрепление состава имущества?
Во-первых, конкретизация состава имущества, безусловно, позволит придать больше ясности системе, выявит приоритетные направления в сфере управления имуществом.
Например, не будет более возникать вопросов, аналогичных тем, которые возникли после принятия ФЗ «Об унитарных предприятиях», когда основным поводом для создания такого предприятия была обозначена «необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач». В результате каждый регион воспринял это по-своему. Кто-то спешно акционировал и приватизировал свои унитарные предприятия. Кто-то, напротив, обосновал этим условием необходимость сохранения всех существующих предприятий.
Ясность системы позволит уточнять подходы к управлению имуществом. В Хабаровском крае, например, уже принята новая концепция управления имуществом для реализации заложенных реформой подходов.
Во-вторых, в настоящее время состав имущества и муниципалитетов, и субъектов Федерации отличается от предложенного в новой версии закона о местном самоуправлении варианта. Следовательно, федеральным, региональным и местным властям еще предстоит провести работу по передаче лишнего и принятии необходимого имущества. Фактически, продолжится проводившаяся уже в начале 90-х годов работа по разграничению собственности.
В-третьих, одно из вероятных направлений развития событий в преддверии вступления в силу принятых законов – новый виток приватизации имущества. На сегодняшний день, когда вектор реформы уже известен, в некоторых регионах отмечаются тенденции по стремительному выводу из муниципальной собственности объектов муниципального имущества в подконтрольные организации.
В целом, возможное сокращение государственной и муниципальной собственности можно только приветствовать. Опыт показывает, что при наличии «хозяина» в гораздо большей степени соблюдаются законы рынка, организация действует эффективнее, что лучше и для населения как потребителя его услуг, так и для государства, как сборщика налога.
7. Разграничение расходных обязательств
Немногим ранее уже был рассмотрен вопрос о том, как разграничены предметы ведения между органами власти различного уровня и органами местного самоуправления.
Теперь предлагаем более детально рассмотреть вопрос о расходных полномочиях.
В развитие положений законов об органах власти субъектов РФ и о местном самоуправлении по поводу разграничения предметов ведения и полномочий и передачи полномочий вышестоящими уровнями власти, в Бюджетный кодекс предлагается ввести новый термин «расходные обязательства», установлены принципы разграничения расходных обязательств, гарантирующие самостоятельность властей в определении обязательств по собственным предметам ведения и защищающие бюджеты от «необеспеченных мандатов».
Расходные обязательства в законопроекте определены как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти (органам местного самоуправления) средства соответствующего бюджета
Сейчас мы предлагаем посмотреть в целом на изменение системы, в рамках которой затрагиваются интересы и муниципального уровня.
Расходное обязательство – это совокупность обязательств по регулированию (рамочное либо детальное), финансированию и предоставлению обязательств. При разграничении расходных обязательств мы допускаем несколько вариантов комбинаций эти трех позиций, трех функций.
Применяется 3 схемы:
- собственные (непересекающиеся) обязательства (все три функции выполняются одним уровнем власти),
- рамочное регулирование (рамочное регулирование одним уровнем власти, детальное регулирование, финансирование и предоставление – другим уровнем власти)
- делегирование (детальное регулирование и финансирование одним уровнем власти, предоставление – другим). В этом случае следует уровню, оказывающему услуги, предоставляются субвенции из вышестоящего бюджета на реализацию переданных полномочий.
Во всех случаях - в двух средних столбцах на слайде одинаковые обозначения (тот, кто регламентирует обязательство, тот его финансово обеспечивает).
Иными словами, расходные обязательства для каждого из уровней власти возникают в случае самостоятельного принятия ими правовых актов и заключения договоров по вопросам, отнесенным к их компетенции (в данном случае расходные обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета).
Кроме того, расходные обязательства возникают в случае принятия актов, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий (такие расходные обязательства должны покрываться за счет субвенций из вышестоящих бюджетов).
Таким образом, если стоит задача выбора, в какой сфере мы хотим осуществлять собственное регулирование, то либо мы регламентируем подробно все вопросы и передаем субвенцию, либо допускаем дерегулирование расходов, отдаем регулирование на нижестоящий уровень. Такие подходы (дерегулирование) Федерация намерена применять, например, к вопросам выплаты заработной платы, предоставлению отдельных льгот, например, ветеранам труда, пособий на детей.
Мы уже обсудили, вопрос об оценке изменения уровня расходных обязательств местных бюджетов. Вот одной из составляющих в сумме, которая «снималась», являлись обязательства, которые муниципалитеты исполняли за счет собственных средств, при том что регулирование их сами не осуществляли.
Теперь если такие функции и будут передаваться, то только с одновременной передачей средств.
8. Отмена необеспеченных мандатов
Данный слайд также из области общих вопросов реформы.
По оценкам Минфина, в условиях 2003 г. общий объем расходных обязательств, закрепленных в существующих правовых актах, составляет более 6,5 трлн.рублей, что не может быть покрыто за счет прогнозных доходов консолидированного бюджета РФ. В итоге их исполнение находится на уровне не более 75%.
Оценка расходных обязательств бюджетов всех уровней и ожидаемых изменений в условиях 2003 г.
млрд.рублей
Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
ФАКТИЧЕСКИ УСТАНОВЛЕННЫЕ И ФИНАНСИРУЕМЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
Установленные расходные обязательства 3407,3 1728,4 1412,1
Финансируемые расходные обязательства (исходя из ожидаемых доходов) 2369,0 1086,7 1059,9
% исполнения установленных расходных обязательств 69,5 62,9 75,1
Если оценить результаты перераспределения расходных обязательств, то все равно ни одним из уровней все существующие расходные обязательства не смогут быть выполнены в полном объеме. Конечно, в наихудшей ситуации окажутся региональные бюджеты. Ведь именно на них перекладывается обязанность по финансированию расходов, которые ранее покрывались из местных бюджетов.
В настоящее время в рамках работы Комиссии Козака уже подготовлены предложения об отмене ряда федеральных законов (порядка 30), которые до этого в течение ряда лет приостанавливались. Кроме того, рассматриваются предложения о внесении изменений в законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О донорстве крови и ее компонентов», «О статусе военнослужащих», «О реабилитации жертв политических репрессий», в законодательство, регулирующее оплату труда в бюджетной сфере и пр. с целью приведения его в соответствие с разграниченными полномочиями и сокращения объема нефинансируемых мандатов.
Одновременно, в законы об организации власти субъектов РФ, о местном самоуправлении, Бюджетный кодекс введены нормы, направленные на предотвращение образования необеспеченных мандатов в дальнейшем, четко увязывающие передачу полномочий с вышестоящего уровня с передачей средств на их реализацию.
Для того, чтобы необеспеченные мандаты более не формировались, властям всех уровней следует ориентироваться на такие правила:
•максимально возможное использование схемы «собственных полномочий»;
•орган власти, осуществляющий регламентацию расходов, несет ответственность за их финансовое обеспечение;
•государственные минимальные стандарты только для «собственных» или «делегированных» расходов;
•субвенции из Фондов компенсаций, подтверждение «делегирования» законом о бюджете.
Особое внимание предлагаю обратить на минимальные стандарты.
Предпосылками для реализации этих правил является исключение из текста Бюджетного кодекса ссылок на государственные минимальные социальные стандарты. Введение таких стандарты для бюджетов других уровней, как это сделано в действующей редакции Бюджетного кодекса - это типичный необеспеченный мандат.
После отмены данного положения каждый уровень власти будет вправе сам устанавливать минимальные стандарты для своих расходов. Соответствующие права уже закреплены, в частности, в новом законе о местном самоуправлении.
"Делегирование" расходов, по которым установлены стандарты, должно осуществляться только в ограниченных масштабах и только при условии полного финансового обеспечения за счет субвенций.
Мы – целиком за разумную стандартизацию расходов – это большой плюс и для планирования и для понимания общественностью позиций властей.
Ранее (и до настоящего времени) с введением минимальных стандартов на уровне ниже федерального возникают определенные правовые сложности: полномочия по их установлению БК РФ закрепляет за Федерацией, и принятые на региональном и местном уровне стандарты и нормативы обжалуются прокуратурой, по ним делают замечания органы юстиции. В Ставропольском крае даже принятый ранее закон пришлось отменить, и это не единственный случай. А вот в Калужской области минимальные социальные нормы и нормативы существуют с 1999 года.
9. Реестр расходных обязательств
Еще одним механизмом, способствующим повышению прозрачности расходных обязательств, является ведение реестра расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств в БК РФ предложено понимать перечень нормативных правовых актов и заключенных органами власти договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Такой реестр должен вестись каждым уровнем власти и местного самоуправления. Реестры расходных обязательств вышестоящих уровней власти будут использоваться при составлении реестров нижестоящими властями.
Предполагается, что порядок ведения такого реестра для Российской Федерации будет установлен федеральным Правительством, субъекты Федерации и муниципальные образования будут устанавливать соответствующие порядки самостоятельно, однако обязаны представлять свои реестры вышестоящим властям.
Прообраз реестра расходных обязательств для бюджетов всех уровней составлялся в ходе работы по оценке расходных обязательств Минфином России.
Кроме того, определенные обсчеты потребностей в финансировании реализации федеральных и региональных правовых актов уже осуществлялись регионами – участниками конкурсов по распределению субсидий из ФРРФ (фонда реформирования региональных финансов), поскольку такая работа является одним из рекомендуемых направлений анализа бюджетных расходов.
10. Доходные источники
Остановимся на вопросе, который, как мы уже отмечали, до конца не решен на сегодняшний день. На вопросе о том, за счет чего должны финансироваться урегулированные по-новому расходы.
Как уже отмечалось, доходные источники между бюджетами различных уровней распределены в новой версии Бюджетного кодекса.
Такое распределение основано на подробных расчетах.
Расчеты заключались в следующем. Вначале были определены потребности бюджета каждого уровня в средствах для реализации закрепленных за соответствующими уровнями власти полномочиями.
Расчет налоговых доходов
млрд.рублей
Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
Расходные обязательства в действующих условиях 2794,5 1426,1 1281,2
Изменение финансируемых обязательств +16,6 +304,6 -321,2
Расходные обязательства в новых условиях 2811,1 1730,7 960,0
Финансовая помощь и неналоговые доходы 148,6 388,6 475,84
Налоговые доходы (расчетные) 2824,7 1344,1 487,0
Ожидаемый профицит 162,2 2,0 2,8
Затем с учетом закрепленных в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. критериев, в том числе:
- стабильности уровня поступлений;
- характеристик налоговой базы с точки зрения равномерности размещения и территориальной мобильности;
- возможностей властей соответствующего уровня воздействовать на объект налогообложения
были определены налоги, наиболее приемлемые для формирования местных бюджетов.
При этом исходили из того, чтобы сохранить для каждого их уровней местных бюджетов 100% отчислений двух налогов.
Как вы видите,
для поселений такими стали налог на имущество физических лиц и земельный налог
для районов – транспортный налог и налог на рекламу (который должен замениться торговым сбором).
При этом транспортный налог забирается у региона. А налог на имущество юрлиц – остается в региональном бюджете.
Для оптимизации администрирования транспортного налога предполагается сделать внести поправки в соответствующую главу Налогового кодекса.
Представляется, что дальнейшее увеличение числа местных налогов (за счет преобразования региональных налогов) будет нецелесообразным, поскольку лишит налоговых полномочий региональные власти и приведет к несбалансированности региональных бюджетов.
Определенные Правительством РФ и предложенные для утверждения ГД РФ нормативы отчислений в местные бюджеты по всем налогам отражены на слайде.
Помимо уже отмеченных земельного налога, налога на имущество физлиц, налога на рекламу (в перспективе – торгового сбора) и транспортного налога, за местными бюджетами предполагается закрепить нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (по 25%), налоги при применении упрощенной системы налогообложения (по 30%), единый налог на вмененный доход (по 30%), единый сельскохозяйственный налог (по 30%), прочие поступления (по 25%), а также за бюджетом района – 25% от государственных пошлин.
Предложенный вариант распределения доходов направлен на максимально возможное сокращение регулирующих доходов, их преобразование в доходы «закрепленные».
Обозначенные нормативы предполагается записать в Бюджетный кодекс. И обеспечить впредь такой подход: нормативы отчислений устанавливаются именно в нем, не в Налоговом кодексе, а именно в Бюджетном.
В результате структура местных бюджетов должна измениться следующим образом: уменьшится доля регулирующих доходов за счет роста доли поступлений от закрепленных доходов, в также за счет роста финансовой помощи, как на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящей целевой характер.
По оценкам Минфина, объемы местных бюджетов не должны сократиться. Просто теперь вырастут сумму передаваемых в местные бюджеты субвенций.
11. Оценка перспектив реализации
Основные механизмы реализации реформы закреплены в новом законе «Об общих принципах организации МСУ». В частности, там описаны основные сроки для реализации мероприятий по практическому внедрению реформы. Сразу следует отметить, что в третьем чтении основной срок – вступления закона об МСУ в силу (за исключением отдельных положений) был перенесен на целый год : с 01.01.2005 на 01.01.2006, что, на наш взгляд, существенно увеличило вероятность реализации реформы в установленные сроки.
К числу основных мероприятий по реализации реформ можно отнести следующие.
•01.06.2004 - Утверждение Правительством РФ перечня малонаселенных территорий и территорий с высокой плотностью населения
•01.01.2005 - Утверждение Правительством РФ порядка разграничения имущества
•01.01.2005 - Утверждение субъектом РФ границ МО
•31.03.2005 - Установление субъектом РФ численности органов МО сроков полномочий.
•30.04.2005 - Установление субъектом РФ даты выборов в МО
•до 01.11.2005 - проведение выборов в МО
•01.12.2005 - передача в муниципальную собственность федерального имущества
•31.12.2005 - передача в муниципальную собственность регионального имущества
•01.01.2006 - вступление в силу закона об МСУ
•01.06.2006 - проведение съездов МО для создания советов
•01.01.2007 - описание и утверждение границ МО
12. Возможные проблемы, сложности реализации реформы
- сложности и, возможно, споры, в связи с установлением границ новых муниципальных образований
- рост административных расходов на содержание аппаратов муниципальных образований
- возложение обязанностей по финансированию реформы (в частности, проведения выборов в органы местного самоуправления) на региональные бюджеты
- споры по поводу перераспределения имущества,
- отсутствие достаточной информации, в т.ч. статистического характера в разрезе поселений для формирования их бюджетов, установления методики распределения финансовой помощи
|
