СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
Глава 1. Теоретические основы формирования организационных структур администраций муниципальных образований.
1.1. Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством
Рассматривая вопросы управления муниципальным хозяйством, невозможно полностью отделить их от вопросов местного самоуправления, так как управление муниципальным хозяйством — лишь одна из функций местного самоуправления. Поэтому, переходя к субъекту управления муниципальным хозяйством, будем говорить об органах местного самоуправления в целом, выделяя по мере необходимости специализированные органы или хозяйственные функции органов общего назначения. Каждый из этих органов в той или иной мере имеет отношение к управлению муниципальном хозяйством.
В широком смысле местное самоуправление, а следовательно и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением, жителями локальной территории. Существуют различные термины для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами (территориальный коллектив, община, коммуна и т. п.); мы используем в дальнейших рассуждениях термин “местное сообщество” как уже получивший устойчивое распространение.
Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такими территориями могут быть:
любое городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, станица, хутор); часть поселения (район в городе);
несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).
В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций (так, в соответствующих законах республик в составе РФ часто используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т. п., представляющие собой территориальные или поселенческие объединения населения — местного сообщества), а также с учетом способов хозяйствования (кочевой, хуторской), географических особенностей и сложившейся коммунальной и социальной инфраструктуры .
Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный “квазиорган”, имея ввиду, что существуют процедуры принятия решений в формах прямого волеизъявления (местный референдум, сход). Сход для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно.
Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т. п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.
Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда можно четко разделить эти задачи.
1.2. Классификация органов местного самоуправления
Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.
При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используем классификацию их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п .
Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания — способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).
Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие — другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры. Это будет рассмотрено ниже, при построении моделей структурной организации местного самоуправления.
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а пол органами специального назначения — “отраслевые” органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (Отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью .
Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач — формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением — широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.
С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов .
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично, Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом возможен, и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример — представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение — представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному орган у. Его коллегиальность — прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально скажем решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности. По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.
Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления — населения муниципального образования (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому — “программная функция”), направленной на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов — представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых акто в.
На представительные и исполнительные в “чистом виде” мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, “вырождение” органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутри муниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.
Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления .
Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т. п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом —аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
Но сама местная администрация неоднородна по качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица .
Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно “в чистом виде” выделить “абсолютно представительные” и “абсолютно исполнительные” органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).
Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования — выборный, по назначению—орган общего назначения, по предметам ведения — решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений — коллегиальный, по типу исполняемых функций — представительный.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться а по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи — определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.
Итак, сведем вышесказанное в единую систему.
Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям (см. рис. 1.):
- способу образования;
- объему и характеру компетенции;
- предметам ведения;
- способу принятия решений;
- типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе
с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.
По объему и характеру компетенции различаются органы управления:
- общей компетенции;
- отраслевой компетенции;
- межотраслевой компетенции;
- специальной компетенции.
Рис. 1. Органы местного самоуправления
Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации.
Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.).
Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов).
Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии.
Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться.
Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территриальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления.
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.
Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения в предвзятом отношении и даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.
Органы МСУ, выступающие от лица населения муниципального образования, должны осуществлять два типа функций: представлять интересы населения (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов МСУ.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах своей компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.
Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно.
Органы управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов.
Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.
В определенном смысле нельзя не согласиться с Ворониным А.Г., который считает, что местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполкомы), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие исполнительного органа местного самоуправления или администрации муниципального образования.
В статьях 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» приведены полномочия представительных органов местного самоуправления и полномочия администраций – органов муниципального управления.
Представляется правильным именовать администрации муниципальных образований органами муниципального управления .
Орган муниципального управления – это организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления муниципальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п.
Каждый муниципальный орган функционирует по поручению муниципального образования и в его интересах.
При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по характеру компетенции - орган общей компетенции, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ.
Глава 2. Структура муниципального хозяйства на примере управы района Вешняки города Москвы
2.1. Функции муниципального образования
Вешняки — район в составе Восточного административного округа столицы, расположенный на бывшей территории старинных поместий Кусково, Вешняково, Владычино, упоминавшихся в летописях XIV века, и связанный с фамилией Шереметевых. Великолепный дворцовый ансамбль усадьбы Кусково относится к настоящим шедеврам европейского зодчества, что обусловило создание в 1918 году на ее территории музея-усадьбы.
В годы Великой Отечественной войны в Вешняках размещалась центральная школа снайперов, среди выпускниц которой была и Герой Советского Союза Алия Молдагулова, павшая смертью храбрых в боях с немецко-фашистскими захватчиками. Память о тех героических днях живет в названиях улиц района — Снайперская, Молдагуловой, а в пяти школьных музеях боевой славы бережно хранятся реликвии военных лет.
С 1960 года, став районом массовой жилой застройки, Вешняки входят в структуру столицы. При участии академика Российской академии художеств В.В. Лебедева именно здесь впервые появились оригинальные по своему архитектурному решению жилые комплексы, во дворах которых «укрылись» от уличного шума детские сады, школы, и были сохранены парки с многолетними деревьями и лужайками.
Нынешние Вешняки — огромная, почти одна тысяча гектаров, территория, на которой проживают более 102 тысяч человек. Отсутствие промышленных предприятий, большая площадь зеленых насаждений, лесопарк Кусково делают район удобным для проживания.
При формировании организационной структуры муниципального образования определяющее значение принадлежит выполняемым им функциям. Необходимость выполнения местной администрацией определенных закрепленных за ней функций связана с задачами деятельности органов местного самоуправления и их разделением между отдельными органами (представительным, исполнительно-распорядительным, контрольным и другими). Задачи, выполняемые различными органами местного самоуправления, устанавливаются исходя из общих целей и задач местного самоуправления, определяемых законодательством.
Эти отправные положения определяют алгоритм исследования теоретико-методических проблем формирования организационных структур администраций муниципальных образований.
При исследовании проблемы выполняемых местной администрацией функций была выявлена их неопределенность. В соответствии с этим, предложена не существовавшая ранее процессная классификация функций местной администрации, включающая в себя:
планово-прогнозную функцию;
нормативно-правовую функцию;
функцию управления (распоряжения) местными ресурсами;
функцию организации исполнения муниципальных услуг.
Указанные функции местной администрации тесно увязаны друг с другом, «перетекают» одна в другую (см. рис. 2) и в совокупности характеризуют сущность местной администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Данная классификация функций администрации муниципального образования обеспечивает преодоление преобладания ведомственных организационных структур администраций управ. При этом организационное отделение планово-прогнозных, нормативно-правовых и ресурсообеспечивающих функций от функций по организации оказания муниципальных услуг содержит в себе крупный резерв повышения эффективности работы администрации.
Рис. 2 – Взаимосвязь функций местной администрации .
Исследование принципов формирования организационных структур показало наличие ряда вопросов, требующих более глубокой проработки и дальнейшего исследования. В том числе, в литературных источниках недостаточное внимание уделено принципу разделения властных и хозяйственных функций.
Исследование критериев оценки эффективности организационных структур, разработанных разными авторами, показало, что практически все рассмотренные авторы в качестве критериев определяют те или иные принципы формирования организационных структур. Все рассмотренные системы критериев оценки качества организационных структур содержат рациональные идеи и заслуживают внимания. Однако, границы использования той или иной системы критериев могут быть заданы таким фактором, как наличие соответствующей информации для оценки. В большинстве случаев использование вышеуказанных критериев является затрудненным в силу отсутствия соответствующей информации или сложности ее получения. Задача расчета критериев эффективности усложняется в случае необходимости сравнения организационной структуры администрации конкретного района с организационными структурами других городов. В данном случае аккумулировать информацию по всем выбранным городам либо очень трудоемко, либо в принципе невозможно.
Исходя из этого, можно предложить следующие критерии эффективности организационных структур муниципальных образований (управ) :
наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования;
соблюдение норм управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя);
степень охвата структурных подразделений администрации крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления;
наличие в организационной структуре подразделений, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции.
Указанные критерии позволяют дать общее представление об эффективности организационной структуры администрации. Они просто измеряемы (соответствующая информация для их применения доступна) и сопоставимы с показателями организационных структур администраций других управ.
Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.
Методика, предложенная для определения понятия “муниципальное хозяйство”, содержит подход, исходящий из того, что :
Муниципальное хозяйство это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.
Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.
Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место элемента в реализации общественных потребностей..
С этой точки зрения можно выделить следующие элементы :
муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;
иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
органы местного самоуправления.
Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.
Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.
Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству.
3. Определение объема компетенции муниципальных образований
В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления:
Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).
Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.
Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т. д.
Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
Право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
Право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особо важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.
Право всякого органа власти право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и др.)
Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т. д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название “великая хартия муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.
2.2. Цели управления жилищно-коммунальным хозяйством
В связи с тем, что с 1992 г. ЖКХ находится в состоянии реформирования, а также с отсутствием видимых результатов реформы за истекший период, представляет определенный интерес правовое закрепление целей управления ЖКХ.
Поскольку цели управления ЖКХ находят отражение в нормативных правовых актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, имеет смысл рассмотреть их закрепление, изменение и развитие в этих документах.
Первый этап реформы ЖКХ начался с принятием Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который определил основы новой жилищной политики. Целями этой политики в сфере ЖКХ было:
- развитие частной собственности и ее защита;
- развитие конкуренции в строительстве, ремонте и эксплуатации жилья;
- обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;
- осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и жилищных фондов.
В новой жилищной политике не нашли отражения такие закономерные цели, как разработка и реализация государственной политики в сфере ЖКХ; комплексное осуществление реформ; совершенствование системы управления; внедрение ресурсосберегающих технологий; снижение издержек производителей на жилищно-коммунальные услуги; проведение аудита и экспертиз тарифов, создание механизма их формирования; использование
|
