СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
Предметом исследования являются проблемы муниципальной службы в г. Чехов, с точки зрения их правовой природы и разработка стратегии по их решения.
Методологической основой написания работы явилось законодательство Российской Федерации, нормативные акты г. Чехов.
В работе были использованы следующие методы исследования: общенаучные и частно-научные, такие как анализ, синтез, системный подход, функциональный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
1.1 Нормативное регулирование муниципального управления
Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.
Управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне [16, с. 43].
Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого иерархического уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.
В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между ее уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляются сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливаются ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления [15, с. 11]..
В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.
Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».
Что касается российского законодательства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 1995 г. (Федеральный закон 1995 г.), гласил: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В новой редакции того же закона от 2003 г., вступившей в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем — Федеральный закон 2003 г.), говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое [3].
В современной России регионы перестали быть подчиненными центру административно-территориальными единицами и приобрели статус объектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий. У субъектов Российской Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов, они становятся связующим звеном международных экономических, торгово-финансовых, гуманитарных контактов.
В настоящее время проводится административная реформа, и с 1 января 2009 г. вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.11.2007). Согласно положениям этого Закона местное самоуправление базируется на трех принципах: самостоятельность, самоорганизация и самодостаточность. Другими словами, муниципальные образования сами должны принимать решения, сами исполнять их и сами изыскивать источники финансирования для воплощения в жизнь этих решений. Они обязаны наращивать свой потенциал за счет развития собственной экономики [3]
Муниципальные образования стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, поэтому они вынуждены конкурировать в борьбе за инвестиции, за квалифицированные трудовые ресурсы, и, как следствие, появляются специфические проблемы, опыта решения которых у администраций муниципальных образований нет. Решение этих проблем в режиме их возникновения становится невозможным. Глобальные изменения, проходящие в политике, экономике и распределении ресурсов, требуют от администраций областей и районов целенаправленных действий.
Стратегический план муниципальных образований призван решать следующие задачи [14, с. 18].:
определение целей и перспектив развития для всех, кто живет в муниципальном образовании;
обеспечение высокой конкурентоспособности в борьбе за инвестиции, в том числе и иностранные;
консолидация усилий и ресурсов власти, бизнеса, творческой элиты и общественности.
Стратегический план, по сути, является договором общественного согласия.
Стратегия - это долгосрочные намерения организации по удовлетворению потребностей заинтересованных сторон в условиях изменяющейся среды. Для ее выполнения важно решить ряд задач:
согласовать стратегию муниципального образования с отраслевыми и федеральными планами развития;
разработать мероприятия, необходимые для ее реализации;
определить показатели выполнения стратегии;
разработать механизм реализации стратегического плана;
определить бюджет стратегических мероприятий;
получить поддержку процесса реализации стратегии со стороны как исполнителей, так и населения муниципального образования.
Нерешенность указанных задач может вызвать основную проблему: «стратегия хороша, но не имеет шансов на свою реализацию». Следовательно, необходимо иметь инструмент для анализа и согласованности поставленных целей.
Осуществление стратегического плана муниципального образования должно быть подконтрольно его главе, при этом необходимо выполнение следующих условий[17, с. 19]. :
достижение заданных значений показателей стратегического плана;
ненарушение жизнеобеспечения муниципального образования;
отсутствие разногласий между основными сторонами, заинтересованными в реализации стратегии;
финансирование стратегических мероприятий;
контроль ответственных лиц и согласованность между исполнителями действий по реализации стратегии.
Чтобы быть успешной, стратегия должна отвечать следующим требованиям:
простота восприятия стратегических целей;
наличие показателей стратегической цели и критерия, характеризующего ее достижение, а также системы стратегического управления, способствующей снижению неопределенности при реализации стратегии;
согласование бюджета муниципального образования со стратегией и стратегическими мероприятиями;
способность системы стратегического управления управлять нефинансовыми показателями, влияющими на будущий результат.
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.
Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона 1995 г. принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления [20, с. 163]..
К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие. Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).
Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003 г., отражаются следующие положения [3]:
• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования)
и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам на референдуме остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.
Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 чел. принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. Кроме того, вводится новое понятие - «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 1. [17, с. 123].
Рисунок 1.1 – Система муниципальных образований на территории субъекта РФ
Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселения может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чел. (более 3000 чел. для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью населения свыше 1000 чел. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 чел., как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав городских или сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться поселения с численностью населения менее 1000 чел., а в особых случаях - даже менее 100 чел. Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Муниципальный район — это несколько поселений, объединенных общей территорией.
В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.
Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей в каждом менее 1000 чел. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом.
Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ - это не входящее в состав муниципального района городское поселение.
В состав городского округа входит один город; могут также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. К городским округам, как правило, относятся так называемые города областного значения. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что является главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. не дает содержательного определения термина «муниципальное образование» и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В системной связи с Федеральным законом 2003 г. вносятся изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.
Предусматривается переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему РФ, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.
Установленные Федеральным законом 2003 г. особенности организации местно¬го самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов его организации, учитывающих специфику организации город¬ского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Эти принципы приведены на рис. 1.2
Рисунок 1.2 – Основные принципы организации местного самоуправления в городах [12, с. 7].
Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удов¬летворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традицион¬но относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципаль¬ном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер служат водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.
Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти горо¬дов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыду¬щего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.
Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия обще¬городских и муниципальных органов требует определенной унификации струк¬тур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригород¬ских муниципальных образований.
Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает регу¬лирование законами городов источников и объемов дохо¬дов местных бюджетов, исходя из объемов их расходных полномочий, и создание общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригород¬ских муниципальных образований.
Принцип реализации в городах интересов жителей внут¬ригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей горо¬да позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности пли само-обеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.
В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис. 1.3 и раскрываются в последующих разделах данной главы.
Рисунок 1.3 - Система местного самоуправления [21, с. 20].
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции [12, с. 213]..
Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.
1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.
3. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.
Вторая тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.
Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых для этого предпосылок. Для миллионного города и сельсовета с численностью населения 2-3 тыс. чел. были установлены одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся
1.2 Понятие и этапы разработки стратегии территорий
Стратегический план муниципальных образований призван решать следующие задачи [12, с. 216]:
определение целей и перспектив развития для всех, кто живет в муниципальном образовании;
обеспечение высокой конкурентоспособности в борьбе за инвестиции, в том числе и иностранные;
консолидация усилий и ресурсов власти, бизнеса, творческой элиты и общественности.
Стратегический план, по сути, является договором общественного согласия.
Стратегия - это долгосрочные намерения организации по удовлетворению потребностей заинтересованных сторон в условиях изменяющейся среды. Для ее выполнения важно решить ряд задач:
согласовать стратегию муниципального образования с отраслевыми и федеральными планами развития;
разработать мероприятия, необходимые для ее реализации;
определить показатели выполнения стратегии;
разработать механизм реализации стратегического плана;
определить бюджет стратегических мероприятий;
получить поддержку процесса реализации стратегии со стороны как исполнителей, так и населения муниципального образования.
Нерешенность указанных задач может вызвать основную проблему: «стратегия хороша, но не имеет шансов на свою реализацию». Следовательно, необходимо иметь инструмент для анализа и согласованности поставленных целей.
Осуществление стратегического плана муниципального образования должно быть подконтрольно его главе, при этом необходимо выполнение следующих условий:
достижение заданных значений показателей стратегического плана;
ненарушение жизнеобеспечения муниципального образования;
отсутствие разногласий между основными сторонами, заинтересованными в реализации стратегии;
финансирование стратегических мероприятий;
контроль ответственных лиц и согласованность между исполнителями действий по реализации стратегии.
Чтобы быть успешной, стратегия должна отвечать следующим требованиям:
простота восприятия стратегических целей;
наличие показателей стратегической цели и критерия, характеризующего ее достижение, а также системы стратегического управления, способствующей снижению неопределенности при реализации стратегии;
согласование бюджета муниципального образования со стратегией и стратегическими мероприятиями;
способность системы стратегического управления управлять нефинансовыми показателями, влияющими на будущий результат.
Основное, что необходимо осознавать при начале работы - это обеспечение преемственности работы по стратегическому развитию. Дело в том, что при смене политической конъюнктуры внутри города зачастую происходит и смена основного курса городского развития. С нашей точки зрения, это является недопустимым, т.к. частые пересмотры приоритетов и направлений развития приводят к усилению нестабильности внутри города, и формируют негативное отношение к городу за его пределами [18, с. 79].
Несмотря на индивидуальность и уникальность формируемых программ и мероприятий, в основном, рабочие группы всех городов придерживаются одинаковой схемы работы - вне зависимости, привлекаются или нет сторонние эксперты к решению поставленной задачи:
организационная часть
• определение основных целей, постановка задач,
• формирование рабочей группы/групп,
аналитическая часть
• проведение анализа СЭП города,
• оценка состояния предпринимательской среды,
• анализ внешнего окружения,
• сводный анализ,
содержательная часть
• формулировка вариантов и сценариев развития,
• выбор приоритетного варианта развития,
• разработка программы действий, мероприятий,
реализация стратегических программ.
Чрезвычайно важно, чтобы проводимая работа была согласована с городским сообществом. В этих целях необходимо организовывать регулярные встречи не только с участниками рабочих групп, но и в более широком кругу, в т.ч. с представителями предприятий города, органов общественного самоуправления, прессой. Инициатором и куратором всей работы должен официально выступать глава города или сопоставимый по значимости представитель городских властей.
Исполнение работ может быть организовано как в рамках одной рабочей группы с наделением соответствующих полномочий, так и в рамках целевых временных рабочих групп с подчинением их единому центральному органу, курирующему весь процесс и ответственному за конечный результат. Оба подхода имеют и преимущества, и недостатки. В первом случае, необходимо определить группу людей, которые могли бы на определенный промежуток времени полностью посвятить себя стратегической работе (2-4 месяца). С другой стороны, полная концентрация группы позволит организовать более согласованную и целенаправленную работу, нежели создание нескольких команд.
Тем не менее, временные целевые группы, созданные для решения узких задач способны решать каждую из них в более короткий промежуток времени, т.к., создавая их по принципу профессионализма, можно добиться требуемых результатов, используя меньшее количество ресурсов.
Таким образом, невозможно предложить на данном этапе общий оптимальный вариант организации работ по стратегическому планированию. Наиболее целесообразным, на наш взгляд, является представление возможных трудностей, с которыми может столкнуться город при разработке стратегии. Перечень наиболее существенных, на наш взгляд, трудностей и подходы к их решению подготовлены на основе нашего опыта разработки стратегий развития городов и территорий и общения со специалистами, участвовавших в аналогичной работе.
Организационный этап
Разработка стратегии - процесс политизированный, т.к. изначально предопределяет взаимодействие с различными течениями внутри города. Даже в небольших городах, как правило, действуют несколько полюсов влияния. Соответственно, силу влияния и пути вовлечения всех конструктивных сил необходимо заранее определить и предусмотреть. В связи с этим необходимо планировать действия рабочих групп таким образом, чтобы местные или региональные выборы не оказались календарно близкими. Хотя, необходимо учитывать, что участие, разработка и реализация стратегических мероприятий является удачным ходом в целях повышения политического имиджа руководителей[12, с. 220].
Очень ответственным моментом является определение состава рабочих групп. Необходимо соблюсти разумный баланс между внутренними экспертами (специалисты, руководители административных органов) и привлеченных экспертов (научные организации, консалтинговые фирмы и др.). Основным моментом, который желательно предусмотреть, является уравновешивающее влияние внутренних и внешних экспертов для достижения результатов при разумных затратах (и времени, и финансовых ресурсов).
Принимая во внимание высокую степень ответственности за конечные результаты работы, выбор специалистов и экспертов для участия в работе является основой успешности и реализуемости наработанных впоследствии мероприятий и программ. Учитывая, что опыт взаимодействия муниципалитетов, особенно небольших городов, с организациями, предоставляющими услуги по разработке стратегии городов (научные организации, консалтинговые фирмы, преподаватели высших учебных заведений) еще явно недостаточен, особое внимание необходимо уделять их опыту работы, предоставляемым рекомендациям и расценкам на эти услуги.
В ходе проведения отбора консалтинговых организаций для участия в проекте «Разработка стратегии развития малых городов» только 40% компаний прошли первый этап отбора (52 из 125). На втором этапе отбора (выбор осуществлялся непосредственно представителями городов-участников) менее 30 компаний оказались победителями.
Организация контроля за ходом работ. Несмотря на предполагаемый высокий статус главного координатора (глава города) необходимо понимать, что наличие большого количества текущих задач может привести к задержке работ как по причине возникновения непредвиденных задержек в предоставлении информации, так и по причине недисциплинированности со стороны исполнителей. Соответственно, необходимо наладить дополнительный контроль путем задействования ресурсов заинтересованных организаций и объединений (общественные органы, горсовет депутатов и пр.).
Аналитический этап
Основной трудностью, встречающейся на данном этапе, является сложность сбора необходимой информации. Дело в том, что для обеспечения полноты и достоверности оценки социально-экономического положения города, требуется получить информацию не только от официальных органов (статистика, финансовые и экономические службы администрации и т.п.), но и от предприятий, работающих в городе. Понимание того, каким образом и в каких направлениях будет развиваться бизнес, какая поддержка ему будет необходима, является одним из ключевых факторов успешности и реализуемости городской стратегии. Соответственно, ключевыми вопросами являются персональный состав рабочих групп и подход к сбору информации. Естественно, что получение информации не должно носить характер административного давления на предприятия, а основываться на принципах взаимной открытости и цивилизованного диалога сторон.
Однако необходимо также понимать, что скорость получения информации от предприятий также весьма невысока. Кроме того, процент возврата запросов с предоставленной информацией, из собственного опыта, составляет не более 20% (!). Таким образом, необходимо очень тщательно подготовить систему сбора необходимых данных и обеспечить ему поддержку на уровне главы города (территории).
Содержательный этап
Наиболее существенным ограничительным моментом на этапе определения вариантов и сценариев развития является скорость принятия решений ответственными лицами - как правило и к сожалению, руководители и специалисты администраций - от которых зависит дальнейшая работа. Очевидно, что при рассмотрении предлагаемых рабочими группами вариантов и сценариев развития возникает проблема выбора между оптимистичными и пессимистичными сценариями развития событий. Соответственно, определение оптимального для города варианта становится большой проблемой для всех участников работы.
Тем более, что последствия и дальнейшая ответственность, в основном, перекладывается на главу города. Для соблюдения баланса между степенью обоснованности выбора и временем, необходимым для этого, предлагается разработать запасные сценарии для предлагаемых вариантов развития событий. Обеспечивая пути отступления, рабочие группы прорабатывают, таким образом, большее количество вариантов и предлагают комплексные предложения для принятия решений.
Критически важным для последующей реализации стратегии является разработка и принятие исполнителями конкретных программ и мероприятий стратегического развития. Необходимо на этом этапе четко осознавать приоритеты и ориентиры городского развития. Такой подход обеспечивает баланс между потребностями и ресурсами, имеющимися в распоряжении города для реализации предложенных мероприятий.
Дополнительным фактором, обеспечивающим принятие сбалансированного решения, является упоминавшееся выше участие в обсуждении и выборе вариантов развития широких слоев общественности путем периодических публикаций в средствах массовой информации (печатных и электронных) сообщений о стадии работ и приглашения к участию а работе групп, разрабатывающих стратегию развития.
Этап внедрения
Этап внедрения разработанных мероприятий стратегического развития является, естественно, наиболее сложным из всех составляющих стратегическое развитие как таковое. Ключевым фактором успеха, помимо наличия ресурсов развития является грамотное планирование и соблюдение процедур и действий, описанных в рамках цикла управленческих решений (анализ - планирование - действие - мониторинг - анализ - корректировка/планирование и т.д.).
Власти штата Южная Каролина на протяжении 3-х лет убеждали руководство концерна BMW в целесообразности и экономической успешности размещения производства автомобилей немецкого концерна именно на их территории. Предоставив прекрасные условия для привлечения крупного инвестора, в Ю.Каролине за последовавшие несколько лет после запуска основного производства создали условия для создания нескольких тысяч дополнительных рабочих мест. Первоначальное же решение о привлечении крупного автопроизводителя было принято в результате разработки стратегии развития территории штата[17, с. 82].
Необходимо также понимать, что план реализации не является документом, однозначно определяющим конкретные действия городского сообщества на годы вперед: целесообразно разрабатывать годовые планы, на основе которых производить мониторинг корректировку самого стратегического плана.
Анализ значимости и группировка показателей дают возможность выявить матрицы данных групп, связанных между собой характеристик и выбрать признаки-представители из каждой группы. Это позволяет существенно сократить размерность исходного пространства показателей. Для решения этой задачи могут использоваться методы факторного и компонентного анализа.
1.3 Методы составления стратегии развития территории
При проведении сравнительного анализа наиболее широко применяются эконометрические методы. Многомерный сравнительный анализ в экономических исследованиях объединяет целый ряд разнородных методов.
В каждой из рассматриваемых методик при оценке инвестиционного климата муниципальных образований учитываются определенные особенности при выборе системы индикаторов и характеризующих их показателей. Так, подход к конструированию инвестиционных рейтингов может проводиться поэтапно с применением следующих инструментов [15, с. 23]:
- выбор системы индикаторов;
- интерпретация этих индикаторов по значению показателя;
- преобразование всех индикаторов в сравнимые формы;
- определение веса (значимости) для каждого индикатора;
- построение множества частных рейтингов по регионам;
- выделение секторов экономики муниципального образования в соответствии с их рейтингом.
В исследовании были выделены в систему индикаторов 11 видов частных рисков: политический, экономический, финансовый, приватизационный, трудовых ресурсов, транспорта и качества коммуникаций, демографический, социальный, поведения населения, этнополитический и экологический. Хозяйствующие субъекты экономики муниципального образования ранжировались по степени риска и выделялись в группы по некоторым значениям показателя. Для каждого ранжирования было выделено шесть групп показателей. Для построения интегрального рейтинга использовались данные множества частных рейтингов. Реализация этого подхода дала возможность проранжировать муниципальные образования Краснодарского края по степени привлекательности для иностранных инвесторов как внутри их секторов экономики, так и по предприятиям.
При применении методики, разработанной коллективом Института экономики РАН, необходимо[25, с. 67]:
- выделить факторы, влияющие на инвестиционный климат территории или сектора экономики, и сгруппировать их по: экономическому потенциалу, условиям хозяйствования, формированию рыночной среды, политическим факторам, социальным и социокультурным, организационно-правовым и финансовым критериям;
- оценить уровень факторов, исходя из оценок экспертов или исходя из статистических данных;
- получить средние из оценок всех экспертов по каждому фактору и каждому статистическому показателю;
- определить инвестиционную привлекательность муниципального образования в регионе и секторов экономики по их предпочтительности для отечественных и иностранных инвесторов.
К особенностям экспертной оценки можно отнести следующие:
- уровень факторов, определяемых экспертно, оценивался по шестибалльной шкале от нуля до пяти. При построении шкалы оценок в качестве критерия балльной оценки принималось текущее на данный момент желательное состояние фактора, не зависящее от конкретного муниципального образования;
- для проведения опроса весь контингент экспертов подразделялся на пять групп по социально-профессиональному признаку (научные работники и преподаватели вузов, работники сферы кредитования, руководители малых и средних предприятий, представители местной администрации, директора крупных промышленных предприятий). Задача экспертов состояла в том, чтобы эвристически оценить уровень каждого фактора (кроме статистических).
По результатам опроса экспертов рассчитывались:
- средняя оценка по каждому фактору для всей совокупности экспертов и по экспертной группе;
- максимальная и минимальная оценки фактора.
При расчете итогового показателя инвестиционного климата использовались средние оценки факторов по всему составу экспертов и оценки статистических факторов.
Особенность использования в расчетах статистических показателей заключалась в том, что статистические показатели края рассматривались на фоне аналогичных показателей по всем муниципальным образованиям, а в качестве базы применялись их средние значения по краю в целом.
|
