СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
• существующее ныне реальное отчуждение народ¬ных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще¬ственной пассивности и политической апатии масс;
• отсутствие на местном уровне достаточных матери¬ально-финансовых средств, необходимого кадрового потен¬циала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; не¬достаточное проведение учебы депутатского корпуса;
• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропа¬гандистской просветительской деятельности, направлен¬ной на разъяснение широким народным массам феноме¬на местного самоуправления;
• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти¬пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространствен¬ных, национальных, демографических особенностей при¬водит скорее к негативным, чем к позитивным результа¬там организации самоуправления и муниципального стро¬ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
• отсутствие четкого разграничения предметов веде¬ния и полномочий местного самоуправления и государ¬ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе¬речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ¬ными органами государственной власти. Нет такого раз¬граничения и между различными уровнями местного са¬моуправления, а также между представительными и ис¬полнительными органами местного самоуправления;
• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас¬тей, распространение его на организацию муниципаль-ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
• нерешенность вопроса о возможности местного са¬моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо¬производства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи¬модействия населения, местного самоуправления и го¬сударственной власти, которая должна обеспечить: улуч¬шение условий жизни населения; обретение граждана¬ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен¬ного контроля за эффективностью их деятельности; ус¬тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
В соответствии с вышесказанным, детальный анализ взаимодействия государственной власти и местного самоуправления приобретает особую важность и актуальность.
Для раскрытия особенностей указанного взаимодействия необходимо использовать различные, связанные с данной проблемой, источники.
На современном этапе важным событием следует считать появление ра¬бот, в которых предприняты попытки обобщения мате¬риала и осмысления опыта, накопленных на предыду¬щих стадиях развития местного самоуправления. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском пра¬воведении — свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправ¬ления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Ти¬хомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало воз¬можным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997—1998 гг. В. Гель¬мана, С. Митрохина, С. Рыженкова).
Кроме того, начал приобретать осмысленность тра¬диционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Демен¬тьева). Появляются новые методы и темы исследований — социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.
Сегодня накоплен достаточный опыт специализи¬рованных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организа¬ции и осуществления местного самоуправления, об¬щественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внима¬ние то, что феномен местного самоуправления остает¬ся пока за рамками академических исследований и те-оретического осмысления.
В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местно¬го самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и пра¬ва.
Глава 1. Историческое формирование взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в России.
1.1 Развитие исторических форм местного самоуправления в России
Исторический опыт местного самоуправления в России богат, самобытен и неоднозначен.
Российское местное самоуправление развивалось из ран¬них форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в доб¬ровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину, автономной организацией, обладаю¬щей самостоятельностью в области внутреннего управления. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что де¬лало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались рос¬товцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных".
Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был нане¬сен серьезный удар по общинному устройству и вечевому прав¬лению. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представитель¬ную власть, которая концентрировалась вокруг вече в стар¬ших городах, политически и экономически подорвали общину.
Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и рос¬сийского государства в целом. В. С. Соловьев, подчеркивая глав¬ные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: "...монастырь, дворец и село — вот наши общественные устои, которые не поколеб¬лются, пока существует Россия". Любопытно, что роль город¬ской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства.
Община, получившая обобщенное наименование "земля", характеризуется различными видами промыслов и производ¬ства. Если следовать мысли А. Е. Преснякова о том, что рус¬ская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результа¬те переселенческого движения населения. Интересы, связы¬вающие группы вновь образованных поселений в крупные во¬лостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, от¬части административно-бытового характера. А. Е. Пресняков так и называет волость — замкнутым в себе самоуправляю¬щимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с пре¬ступностью, разрешение соседских споров и столкновений. Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздействие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге.
На разных этапах российской истории наблюдается попе¬ременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщи¬ны" в начале XVI в. отмечает А. Е. Пресняков. Земские собо¬ры, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще не¬окрепшего правительства царя Михаила Федоровича. Во вре¬мена царствования Ивана IV (Грозного) появляется централь¬ный орган, ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и куп¬цов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н. М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем, не¬известным ранее России. Прежде дума была представлена знат-ными сословиями, духовенством и дворянами.
Периоды дружественного сотрудничества земских и госу¬дарственных институтов сменяются их резким противостояни¬ем. Укрепление государственных начал в деле управления стра¬ной имеет место в эпоху восстановления порядка и законнос¬ти, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного са¬моуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу.
Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выбор¬ными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. уп¬раздняются должности губных старост, а их полномочия пере¬даются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. гу¬бернии были поделены на провинции, находящиеся под управ¬лением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции уп¬равления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в го¬родах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими де¬лами и судом. Отношения между государственной властью и са¬моуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Как отмечается в литературе, еще при жизни Петра наблюдает-ся антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой. При преемниках Петра уничто¬жается выборный суд и судебная власть передается губернато¬рам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных дол¬жностей, поставленных в полное подчинение воеводам.
Каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, ста¬новления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накоп¬ленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.
Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась следующими факторами.
Во-первых, организация новых земских и городских уч¬реждений параллельно. Эти два процесса достаточно орга¬нично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян от крепостничества тесно увязывалась с крестьянской реформой, про¬водившейся носило экономический характер, то пере¬стройка земств была направлена на преобразования в области управления сельской общиной.
Во-вторых, реорганизация земств и городов была порож¬дена объективными потребностями укрепления городского хо¬зяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению. Провал плана переустройства российских городов, задуман¬ный Екатериной II, стал причиной застоя, даже упадка в го¬родской жизни. Неудача связывалась с отсутствием предста¬вительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах. Поэтому главное тре¬бование — обеспечить участие всех сословий в городском уп¬равлении — неминуемо должно было найти законодательную поддержку.
Обстоятельства политико-экономического характера подкреплялись теоретической подготовленностью местной реформы. Наступил момент, когда наука должна была дать ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущнос¬ти, признаках муниципальной власти. Ведь функционирова¬ние государств по принципу иерархических систем управле¬ния породило многоаспектную проблему взаимоотношения го¬сударственной и местной властей.
Количественный и качественный рост функциональных за¬дач местного, самоуправления предопределил расширение гра¬ницы предмета его ведения и усложнение организационно-вла¬стных структур самоуправления на местах. Это в свою очередь потребовало от науки выработки понятия "компетенция мест¬ного самоуправления", определения полномочий его органов.
На развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. В связи с этим перед наукой встала проблема определения территори¬альных границ местного самоуправления, выяснения характе¬ра и объема компетенции самоуправляющихся единиц.
Потребность в теоретическом поиске диктовалась необхо¬димостью нормотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправления. Иначе говоря, законодательство нуждалось в оснащенности правовыми институтами, способными выполнить данную зада¬чу. Поэтому научные рекомендации были необходимы и оказа¬лись востребованными законодателем.
Высокий уровень теоретической подготовленности рефор¬мы местного самоуправления подчеркивает впервые сформу¬лированная русскими правоведами доктрина местного само¬управления и сложившийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно теория местной власти представляла собой своеобразный конгломерат отечественных традиций террито¬риального самоуправления и заимствованных у Европы науч¬ных построений и практического опыта. Поскольку реформа была вызвана к жизни всем предшествующим этапом станов¬ления самоуправленческих отношений в России, сохранялась преемственность идеи ведущей роли сельской и городской об¬щины в деле управления местными делами, сочетания пред¬ставительной и непосредственной демократии. Общей предпо¬сылкой самоуправленческой реформы стали идеи равенства, свободы и другие гуманистические идеалы естественной тео¬рии прав человека, востребованные и в России. Были воспри¬няты также положения государственной и общественной кон¬цепции самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими государствоведами.
Важным этапом в развитии местного самоуправления стал советский период в истории нашей страны. Законотворчество в области осуществления местной власти было особенно активным в 1917-1918 гг., когда был принят пакет документов, провозгласивших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших основные принципы из функционирования.
В дальнейшем статус Советов уточнялся. На конституционном уровне (конституция 1978 года) было закреплено, что местные Советы— это орга¬ны государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.
Однако, наиболее серьезные сдвиги в развитии взаимодействия государства и местного самоуправления наблюдались в середине 80-х годов прошлого века, о чем речь еще пойдет ниже.
1.2 Общетеоретические основы взаимоотношения государства и местного самоуправления
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений, с государ¬ством. Л. Беликов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: сво¬бодной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную. Особую популярность в Рос¬сии в 60—70-е гг. прошлого столетия обрели две из них: об¬щественная и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а--потому государственное вмешательство в ее дела не¬допустимо; должностные лица самоуправления относятся к об¬щинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.
Следует признать, что русская общественная мысль про¬должительное время находилась под влиянием данной докт¬рины местного самоуправления, которое в качестве самостоя¬тельного института противопоставлялось государству. Соглас¬но общественной теории самоуправление и государство — независимые друг от друга явления с различными интересами и задачами. Истоки этой теории, как отмечается в литерату¬ре, — в славянофильских идеях об особом пути развития Рус¬ского государства и в представлениях о естественных правах общины. Известный русский ученый Н. М. Коркунов так ха¬рактеризовал общественную теорию самоуправления: "Она ис¬ходит из противоположения местного .общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы об¬щество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами". Еще более экстремистской была точка зре¬ния П. Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Л. С. Мамут указывает, что для обозначения самоуп-равления П. Ж. Прудон избрал английский термин •— Self-government, который точнее, по его мнению, передает соци¬ально-организационный смысл анархии.
По-прежнему распространено мнение, что местное самоуп¬равление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, ана¬лизируя причины, по которым теория и практика местного са¬моуправления получили наибольшее развитие в США, подчер¬кивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени об¬ходилась без централизованной военно-бюрократической государ¬ственной машины, характерной для европейских стран. Д. Бурстин вообще считает, что долгий опыт американского самоуп-равления был одной из причин войны за независимость.
В 70-е годы XIX в. в России стала разрабатываться госу¬дарственная теория местного самоуправления. По общему мне¬нию государствоведов, практических работников, местное са¬моуправление представляет собой децентрализованное госу¬дарственное управление. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управле¬ния, как особую организацию государственной власти на мес¬тах, основанную на выборных началах. Составной частью го¬сударственного управления считал местное самоуправление В. П. Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления ба¬зировалась на том положении, что учреждения самоуправле¬ния обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуп¬равленческих органов, а определяется государством. Формули¬руя вывод о соотношении государства и местного самоуправле¬ния, А. Г. Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ве¬даемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства оста¬ется однородной. А. Д. Градовский считал, что система самоуп¬равления есть система "внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местно¬го населения", из чего следует, что они "должны действовать на правах государственных властей", т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах власти".
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправ¬ления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и знание представлений о природе и взаимосвязи этих инсти¬тутов, сформулированных дореволюционной российской нау¬кой, необходимо для его успешного разрешения.
Совмещение местного самоуправления с демократическим государственным строем характеризует идеальную модель го¬сударства. Однако становление самоуправления в любой стра¬не опосредуется самыми разными факторами конкретной ис¬торической обстановки, политическими замыслами авторов реформ. Вот почему форма правления и форма управления могут не совпадать и выступают по отношению друг к другу как независимые категории. Форма управления при всяком режи¬ме (монархическом, республиканском) может иметь бюрокра¬тический или общественный оттенок.
Изучение соотношения этих институтов позволило П. Н. Под-лигайлову сформулировать вывод о том, что действительная политическая свобода и народное благосостояние не зависят от той или иной формы правления, а всецело определяются формой управления.
Существенную лепту в разработку категории местного са¬моуправления внесли и представители современной российской науки. В последние годы их исследования сосредоточились на новом направлении. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный .вид общественных отношений, которые харак¬теризуются содержанием, формой, субъектно-объектным со¬ставом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает ее практический инструментарий познания.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что категория "ме¬стное самоуправление" выступает фактором упрощения, весь¬ма необходимым, если учесть многообразие и сложность мест¬ного самоуправления как явления. Одновременно категория слу¬жит фактором точности и четкости при вычленении местного самоуправления из всей массы элементов общественной жизни.
По отношению к социальной идее местного самоуправле¬ния соответствующий конституционно-правовой принцип предстает как часть теоретико-мировоззренческих представ¬лений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание фе-номена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых нормах и институтах, наполняют идею мест¬ного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого выступают субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. д. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без об¬ращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей раз¬работке и толковании самоуправленческой идеи.
Конституционные нормы предопределяют самые разно¬образные модели местного самоуправления (организационно-правовые, территориальные, функциональные, правовые и т. д.) как отражение практики осуществления самоуправленческих отношений. Если наука может оперировать моделями, идущи¬ми вразрез с Конституцией РФ, то практика такую возмож¬ность должна исключать в принципе. Ведь реализация любых типов самоуправленческих моделей всегда жестко ограничена конституционными установлениями, законодательными рам¬ками, выход за пределы которых означает признание модели неконституционной, не соответствующей законодательству.
1.3 Реформа местной власти со второй половины 80-х годов XX века
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, приведя к устранению советского типа организации низовых территори¬альных коллективов. В новейших реформах можно выделить четыре этапа, последний из которых еще не завершен.
Первый этап качественной перестройки местной власти связан с реформами 1988—1990 гг. Значительным толчком для этих изменений послужило осознание обществом ряда недо¬статков существующей представительно-управленческой сис-темы, среди которых назовем два основных. Первый — это формальный характер представительных институтов: де¬путаты местных Советов не чувствовали себя в органах влас¬ти подлинно народными избранниками, что обусловливалось заорганизованностью и безальтернативностью выборов, сли¬янием партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Второй недоста¬ток — низкий уровень профессионализма в деятельности ор¬ганов власти и управления: при слиянии представительных и исполнительных органов последние, как уже отмечалось выше, доминировали над представительными органами, не позволяя им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, а следовательно, лишая их стимулов для са-моразвития.
Осознание данных негативных обстоятельств подтолкну¬ло общество, и прежде всего высшее звено партийно-госу¬дарственной номенклатуры, к попытке выведения представи¬тельных органов из-под постоянной "опеки" органов исполни¬тельно-распорядительных. Именно в это время господствую¬щим стал политический лозунг "Даешь всю власть Советам?". Реализовать настоящий политический девиз попытались через модернизацию избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон "О выборах народных депутатов мес¬тных Советов народных депутатов РСФСР". Данный акт в из-вестном смысле стал новаторским. Он содержал целый ряд новшеств. Так, принципы избирательного права были допол¬нены принципами гласности, альтернативности и состязатель¬ного характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирате¬лей по месту жительства. Наконец, Закон существенным об¬разом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (а до этого 1000 человек); в районный Совет — до 75 депутатов; в городской Совет городов областного, краевого и окружного подчинения — до 200 депутатов (в Свердловский горсовет в соответствии с настоящим законом было избрано 200 депутатов, а до этого их было 500); в районный в городе Совет — до 100 депутатов; в поселковый (сельский) Совет — до 50 депутатов.
Проходившие в 1990 г. на волне демократических преоб¬разований выборы в местные Советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интелли¬генции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось.
Было решено в рамках Советов создать собственные по¬стоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоящие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполко¬мы перестали быть внутренними руководящими органами Со¬ветов, сохранив статус исполнительно-распорядительных ор¬ганов общей компетенции. Речи о разделении представитель¬ной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и испол¬комах упор был сделан на принцип коллегиальности.
По-прежнему сохранялось подчинение нижестоящих ор¬ганов власти и управления вышестоящим. Исполкомы были не¬посредственно подотчетны как своему Совету, так и вышесто¬ящему исполкому. Союзный законодатель, исправляя перво¬начальную редакцию закона "Об общих началах местного са-моуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распоря¬дительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными орга¬нами.
В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные и другие органы в силу поло¬жений законодательства союзных республик. Тем не менее уже вышеназванный союзный закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, все же не определяет их прямо и как органы государственные.
Второй этап связан со все большей критикой коллегиаль¬ных начал в управлении, что во многом ускорило внесение законодательно-нормативных изменений, нашедших воплоще¬ние в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. и в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие. На этом этапе произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В об¬ласти исполнительно-распорядительной деятельности испол¬комы ушли в небытиё — их правопреемниками стали главы местных администраций, принявшие на себя руководство пос¬ледними исходя из принципа единоначалия. В системе мест¬ных Советов в это же время шло создание так называемых "малых Советов". Малые Советы задумывались как постоянно действующие органы, состоящие из депутатов "больших Со¬ветов", осуществляющие в периоды между сессиями "боль¬ших Советов" их функции в четко ограниченных пределах.
Одновременно компетенция представительных и исполни¬тельных органов все более разделялась; пополнялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между Советами и администрациями: 1) утверждение Советами структуры мест¬ных администраций по представлению глав администраций;
2) отмена актов администрации Советами в случае противоре¬чия данных актов закону и решениям самих местных Советов;
3) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном ,порядке и др.
Уже на этом этапе явно наметилась тенденция нового перераспределения властных возможностей между представительными и распорядительными органами: формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социаль¬но-экономического кризиса выглядело вполне закономерно — в периоды кризисов приоритетное положение профессиональ¬ного управленческого аппарата, специализирующегося на ис¬полнительно-распорядительных функциях, объективно задано. Российский Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. также четко определил, что органами местного само¬управления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах, а краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российс¬кой Федерации перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе негосу¬дарственная природа органов местного самоуправления все еще прямо не декларировалась.
Закон от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и приня¬тие на местах Положений (уставов) о местном самоуправле¬нии, чем стимулировал активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народ-ных депутатов и краевой, областной администрации он изме¬нил характер взаимоотношений органов местного самоуправ¬ления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось-, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению воп¬росы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ком¬петенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 7). А в ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управле¬ния регионов всех типов, за исключением республик, не впра¬ве принимать не предусмотренные законодательством реше¬ния, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов; сохранялась и подотчетность местных администраций выше¬стоящим исполнительно-распорядительным органам в преде¬лах компетенции последних. В то же время, укрепляя само¬стоятельность местных органов по отношению к органам реги-ональным, законодательство о местном самоуправлении вто¬рого этапа не устранило соподчинения между органами мест¬ного самоуправления разных уровней.
Третий этап уже постсоветских изменений местной влас¬ти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным: практически по всей стране, за исключением ряда республик в составе.
России, произошло полное смещение представительной влас¬ти, а ее функции на местах были переданы власти исполни¬тельной — соответствующим местным администрациям. Ле¬нинский лозунг "Советы — работающие корпорации" (т. е. Советы — органы, сочетающие в себе нормотворчество и испол¬нение законов) был восстановлен вновь, но в перевернутом виде. В результате общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновни¬ков. Вместе с упразднением представительных органов мест¬ного самоуправления в форме Советов началось формирова¬ние новой представительной власти на местах — дум, муни¬ципальных комитетов, собраний представителей и т. д. Их об¬разование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации", которым утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Срок полномочий выборных органов в соответствии с на¬стоящим Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в го¬родских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться не¬посредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских посе¬лениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представи¬телей и глава местного самоуправления. На территориях, вклю¬чающих несколько городских и сельских поселений, совмест¬ным решением органов местного самоуправления мог быть со¬здан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправлений городских и сельских поселений.
Было также, установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.
Следует признать, что принятие новой российской Кон¬ституции в декабре 1993 года, положившее начало разреше¬нию политико-государственного кризиса осени 1993 года, час¬тью которого был и кризис местной власти, обеспечило наи-менее болезненный выход из тупика — события могли разви¬ваться и по худшим сценариям.
Четвертый этап начинается с принятия новой конститу¬ции, после чего стала постепенно восстанавливаться и пред¬ставительная власть на местах, хотя заложенные в Конститу¬ции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодатель¬ства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Так, во Временном положе¬нии о местном самоуправлении Свердловской области от 25 января 1994 г. значительно урезались полномочия местных представительных органов, предусматривалось изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областно¬го подчинения с административно подчиненными им террито-риями (ст. 5, 9, 10 Временного положения). Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 года пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г.
Глава 2. Особенности взаимодействия государства и местного самоуправления в современной России
2.1 Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в РФ
2.1.1 Основы конституционного регулирования местного самоуправления
Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправле¬нии из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кро¬ме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принци¬пов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
— местное самоуправление в пределах своих полномо¬чий самостоятельно;
— органы местного самоуправления не входят в систе¬му органов государственной власти;
— местное самоуправление обеспечивает самостоятель¬ное решение населением вопросов местного значения, вла¬дения, пользования и распоряжения муниципальной собствен¬ностью;
— местное самоуправление осуществляется граждана¬ми путем референдума, выборов, других форм прямого во¬леизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
— структура органов местного самоуправления опреде¬ляется населением самостоятельно;
— изменение границ территорий, в которых осуществ¬ляется местное самоуправление, допускается с учетом мне¬ния населения соответствующих территорий.
Определение местного самоуправления в России как особого уровня публичной власти предполагает необходимость рассмотрения проблем, касающихся вопросов местного значения. В законодательстве, в частности, в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляются предметы ведения местного самоуправления . Содержание данной статьи вызывает много нареканий. Так, из нее не становится ясным, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения. Скорейшее изменение этой ситуации крайне необходимо, поскольку сейчас органы местного самоуправления отвечают практически за все, не имея при этом фактически ничего. Справиться с возложенным объемом полномочий в отсутствие хотя бы минимально необходимого финансового обеспечения органы местного самоуправления не в состоянии . С приведенной точкой зрения сложно не согласиться. Она находит понимание и на самом высоком государственном уровне. В послании Президента России к Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год подчеркивается, что необходимо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов « местного значения». Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие – требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда – и при прямой поддержке Федерации .
В Конституции РФ содержатся и другие важные поло¬жения, раскрывающие сущность, формы и гарантии мест¬ного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осу¬ществляется с учетом исторических и иных местных тради¬ций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конститу¬ция указывает на основные предметы ведения органов мес¬тного самоуправления:
управление муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка;
иные вопросы местного значения.
Конституцией РФ закреплены следующие гарантии ме¬стного самоуправления:
право на судебную защиту;
право на компенсацию дополнительных расходов, воз¬никших в результате решений, принятых органами госу¬дарственной власти;
запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов от-дельными государственными полномочиями.
В таких случа¬ях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий — контро¬лироваться государством.
Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязы¬вает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходи¬мые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправле¬ния, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
2.1.2 Конституционные гарантии местного самоуправления
Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.
Согласно Конституции РФ (ст. 133), местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Защита прав местного самоуправления в судебном порядке осуществляется в ряде случаев, предусмотренных законодательством. Так, в суде рассматриваются дела об административных правонарушениях, ответственность за которые наступает при невыполнении решений органов местного самоуправления. На должностных лиц и граждан в судебном порядке может быть наложен штраф в размере от одного до пяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда в порядке административной ответственности за невыполнение решений представительного органа местного самоуправления и местной администрации, принятых в пределах их компетенции. Такого рода дела рассматриваются судьей единолично в семидневный срок. Постановление судьи может быть отменено или изменено председателем вышестоящего суда, а также самим судьей по протесту прокурора.
Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд или арбитражный суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории, подведомственной этим органам местного самоуправления, или права самих органов местного самоуправления. До принятия судебными органами решения исполнение опротестованных актов может быть приостановлено органами местного самоуправления.
В судебном порядке решаются имущественные споры между органами местного самоуправления. Они рассматриваются арбитражными судами. Если по спорам между органами местного самоуправления создается согласительная комиссия, то ее решение тоже может быть обжаловано в суд.
Органы местного самоуправления вправе обжаловать в суд отказ органа государственной власти зарегистрировать положение (устав) о местном самоуправлении.
Судебная защита местного самоуправления осуществляется и тогда, когда граждане обращаются с исками в суды о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии и т.д.
Только в судебном порядке, согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», могут быть отменены решения органов местного самоуправления .
Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить такой нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с действующим законодательством.
В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, распускается законом субъекта Российской Федерации, либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента Российской Федерации.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты предусмотренные законодательством меры, то Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не приняты предусмотренные законом меры, то Президент Российской Федерации вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются новые выборы.
Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо указом Президента РФ.
В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.
Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления).
Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города Федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 133) местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной, власти.
Местное самоуправление, несмотря на свою самостоятельность и независимость, обязано выполнять решения органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления вынуждены нести дополнительные затраты, связанные либо с возложением на них дополнительных полномочий, либо в связи с неправомерными действиями органов государственной власти. Конституция закрепляет принцип восполнимости этих затрат. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют право на получение полной компенсации за ущерб и в случаях, когда отчуждаются в государственную собственность объекты муниципальной собственности.
В судебной практике до недавнего времени был не определен вопрос о подведомственности судам дел по спорам, возникающими из налоговых и бюджетных отношений, между муниципальными образованиями.
Приведем конкретный пример. Во Владимирской области есть небольшой город Покров, известный широкому кругу читателей благодаря знаменитой рекламе шоколадной фабрики "Покров". Город Покров является внутрирайонным муниципальным образованием, т.е. находится в границах территории другого самостоятельного муниципального образования - Петушинского района. В связи с таким своим территориальным положением, на основании ряда Законов Владимирской области, бюджет города Покров формируется согласно нормативов, утвержденных решением представительного органа соседнего муниципального образования - Петушинского района и в соответствии с концепцией межбюджетных отношений, утвержденной тем же представительным органом Петушинского района.
На период 2000 года в соответствии с утвержденной концепцией, налог на прибыль, поступал на расчетный счет Петушинской районной администрации для последующего расщепления. При этом установленный норматив отчислений по налогу на прибыль в бюджет города Покрова составлял 3 %. В результате сверки было выявлено, что по итогам 2000 года Петушинская администрация не перечисляла городу Покрову значительную долю этих средств.
Администрация города Покров обратилась в Арбитражный суд Владимирской области с исковым заявлением "О взыскании с администрации Петушинского района основной суммы долга и процентов за пользование чужими денежными средствами". Определением Арбитражного суда производство по данному делу было прекращено на основании п.1 ст. 85 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК 1995г. - прим. Автора), в связи с тем, что из содержания ст. 22 АПК не следовала обязанность Арбитражного суда рассматривать споры вытекающие из межбюджетных отношений.
Администрация города Покрова направила в Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа кассационную жалобу на определение Арбитражного суда Владимирской области. Постановлением кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу, Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил без изменения определение Арбитражного суда Владимирской области, а кассационную жалобу администрации города Покрова - без удовлетворения.
Администрация города Покрова тогда обратилась с исковым заявлением в суд общей юрисдикции - Петушинский районный суд Владимирской области. Определением Петушинского районного суда Владимирской области администрации города Покрова было отказано в принятии искового заявления к администрации Петушинского района, так как в соответствии со ст. 25 ГПК РСФСР указанный спор, в силу наделенности сторон правами юридических лиц, не подведомственен суду общей юрисдикции и подлежит рас смотрению в Арбитражном суде.
Администрация города Покрова направила в судебную коллегию по гражданским делам Владимирского областного суда жалобу на определение Петушинского районного суда с требованием отменить вышеуказанное определение, а дело направить на новое рассмотрение в Петушинский районный суд Владимирской области. Судебная коллегия определение Петушинского суда отменила и направила дело на новое (повторное) рассмотрение.
Наконец, через 10 месяцев после первого обращения за судебной защитой своего права город Покров получил решение суда по существу спора. Петушинский районный суд Владимирской области удовлетворил исковые требования частично: полностью взыскала сумму основного долга и отказал в части взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами.
Однако администрация Петушинского района направила в судебную коллегию по гражданским делам Владимирского областного суда кассационную жалобу на вышеобозначенное решение. Судебная коллегия отменила решение Петушинского районного суда, а дело направила на новое рассмотрение мотивируя тем, что спор должен был рассматриваться в Арбитражном суде так как:
- Петушинский районный суд Владимирской области основывал свое решение на ст. 238 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 136 Федерального Закона № 194-ФЗ от 30 декабря 2001 г. "О федеральном бюджете на 2002 год" действие ст. 238 Бюджетного кодекса РФ приостановлено по 31 декабря 2002 года.
|
