Оглавление

Введение    3
1. Общая характеристика территориального устройства РФ    6
2. Федерализм в России    15
2.1. Правовое закрепление    15
2.2. Особенности сложноустроенных субъектов    23
2.3. Статус федеральных округов    32
3. Административно-территориальное устройство субъектов РФ    55
3.1. Соотношение административно-территориальных и муниципально-территориальных делений    55
Заключение    66
Список источников и литературы    71

 
Введение

Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития.
Актуальность настоящей дипломной работы состоит в том, что федеративное государство как союз государственных образований, обладает определенной самостоятельностью, субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права, определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Чтобы называться многонациональным, государству недостаточно иметь среди своих граждан лиц различной национальности. Речь идет об исторически сложившихся национальных группах населения, компактно проживающих на различных частях территории государства. Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев этих национальных групп. Каждая нация обладает своеобразным суверенитетом, который предполагает и решение вопроса о национальной государственности. 
Труднейшей проблемой федеративного устройства является разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством, федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. 
Россия является ярким примером создания федерального "единства при сохранении многообразия", поэтому исследование правового положения субъектов Федерации (правосубъектность, конституционно-правовой статус, компетенция политико-территориального образования и отношения с федеральными органами государственной власти) имеет как научное, так и практическое значение. Особая роль изучения взаимодействия субъектов Российской Федерации и федерального центра объясняется тем, что знание условий и факторов, определяющих развитие России в условиях реформирования политических и правовых систем, перестройки государственных органов, органов местного самоуправления, общественных институтов, является основой обеспечения государственности Российской Федерации. Это также предопределяет особый интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития.
Предметом исследования дипломной работы является действующее законодательство регулирующие конституционно-правовые основы территориального устройства РФ. Объектом исследования составляют правоотношения территориального устройства России. 
Целью настоящей работы является исследование территориального построения РФ (правовое закрепление и практика реализации).
На основании вышеизложенного, были поставлены следующие задачи:
- Рассмотреть общую характеристику территориального устройства РФ;
- Раскрыть правовое закрепление федерализма;
- Определить особенности сложноустроенных субъектов;
- Рассмотреть статус федеральных округов;
- Раскрыть соотношение административно-территориального и муниципально-территориальных делений.
Методологическую основу данной работы составляет целый комплекс общепризнанных методов, которые широко используется в юридических исследованиях. В его состав входят как общенаучные методы (анализ, синтез и т.д.), так и специальные и частнонаучные методы, используемые исключительно в юридических дисциплинах, например метод правового анализа, метод системного подхода и метод формально-логического толкования.
Вопросы конституционно-правовой основы территориального устройства РФ регулируются многими нормативными правовыми актами Российской федерации. Важнейшим источником, регулирующим отношения в данной отрасли права, является Конституция РФ. Она закрепляет основы государственного устройства России. Вопросы государственного устройства РФ, также регулируются различными законами. 
В настоящее время вопросам государственного устройства РФ уделяется большое внимание, в частности, все чаще в периодической печати можно встретить бурное обсуждение данной тематики, что говорит об актуальности темы на сегодняшний день. 

 
1. Общая характеристика территориального устройства РФ

Форма территориального устройства отражает территориальную структуру государства, характер взаимоотношений центральных, региональных и местных органов власти. По национально-территориальному устройству государства делятся на унитарные и федеративные.
Унитарное государство отличают единая конституция, признаваемая на всей территории, единое гражданство, единая система права и судебная система, отсутствие самостоятельности у административно-территориальных единиц. В ряде унитарных государств некоторые регионы пользуются административной автономией, рамки которой определяет центральная власть. 
Федерация отличается от унитарного государства тем, что входящие в нее территориальные единицы (штаты, провинции, кантоны, республики) являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти.
Федеративный принцип призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов.
Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; отсутствие у субъектов федерации права на выход из нее; отсутствие у центрального правительства права на изменение границ государств – членов федерации; возможность изменения конституции государства только с согласия членов федерации; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной; наличие двухпалатного парламента с равным представительством государств-членов по крайней мере в верхней палате; двойная система законодательных и исполнительных органов, судебная, правовая, гражданства, разделение власти и полномочий федерации и государств-членов.
Федерализм предполагает демократическую децентрализацию, т.е. автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного правления способствует широкому развитию местного самоуправления.
Децентрализация осуществляется в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация – это административная договоренность, согласно которой функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти. Делегирование – это агентское соглашение, по которому функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к субъектам федерации, т.е. автономным, демократически избираемым единицам регионального правления, таким как край, область, округ, город и т.д.
Благодаря децентрализации субъекты федеративного государства самостоятельно реализуют власть в регионе. Однако они обладают лишь ограниченным суверенитетом, не имеют права одностороннего выхода из союзного государства. Центральное правительство может вмешаться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и др.
В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик" . На III Всероссийском съезде Советов была принята Резолюция "О федеральных учреждениях Российской Федерации". Высказанные в данных документах идеи позже были закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. В ст. 11 второго раздела Конституции устанавливалось: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику" . Намеченные подходы по формированию федеративной российской государственности в форме Советов не получили практического развития. Некогда единая территория раздробилась на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.
В 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР. К внутренним государственным образованиям РСФСР относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и национальные (автономные) округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Кроме того, часто помимо государственных органов РСФСР они напрямую управлялись союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Поэтому общественные отношения в России складывались с учетом серьезных юридических и организационных противоречий. 
Конституция СССР 1924 г. относила к ведению Союза урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками. Что же касается республиканских Конституций, то, например, Конституция РСФСР 1925 г. установила, что общее административно-территориальное деление РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК (п. "в" ст. 17). Вследствие недостаточной жесткости такой регламентации изменения территории союзных республик могли производиться республиканскими органами со сравнительной легкостью, поскольку не были связаны с изменениями Конституции. Сама формулировка Конституции РСФСР "...утверждение краевых и областных объединений..." предполагала известную самостоятельность местных органов в этой работе, результаты которой представлялись ими затем на утверждение ВЦИК. Самостоятельностью этой места нередко злоупотребляли настолько, что ВЦИК приходилось принимать специальные решения, содержащие угрозу уголовной ответственности за изменение административно-территориальных границ АССР, краев, областей, районов без разрешения Президиума ВЦИК.
К 1929 г. было завершено районирование и установлено новое административно-территориальное деление, что выразилось в упразднении губерний, уездов и волостей. К 1930 г. округа ликвидировали, и их права перешли к районам. Стала действовать система "область - район". В Конституции СССР 1936 г. было закреплено, какие области входят в состав союзных республик, имеющих такое деление. Законом СССР от 11 февраля 1957 г. разрешение вопросов краевого, областного административно-территориального устройства было передано полностью в ведение союзных республик, что повлекло за собой изъятие из Конституции перечня краев и областей, входящих в их состав.
Конституция СССР 1977 г. в ст. 79 закрепила, что союзная республика определяет свое краевое, областное, окружное, районное деление и решает вопросы административно-территориального устройства. В Конституциях союзных и автономных республик в разделах об их национально-государственном и административно-территориальном устройстве закрепляется перечень конкретных единиц высшего звена административно-территориального деления (например, в Конституции РСФСР 1978 г. указаны были все входящие в ее состав края и области).
В РСФСР действовал ряд актов, регулирующих административно-территориальное устройство: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "О рабочих поселках", Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О курортных поселках" и некоторые иные акты.
Таким образом, до 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора , когда такие административно-территориальные единицы, как края и области, вошли в Российскую Федерацию уже в качестве субъектов, правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Федерации - полномочие самих субъектов Федерации.
Законом РФ от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации"  переходный период предусматривался до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать федеральные законодательные акты о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.
Некоторые вопросы изменения территории Федерации и субъектов регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" .
Из текста ч. 1 ст. 67 Конституции РФ следует, что каждый субъект Российской Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Территория любого субъекта Федерации является составной частью территории Российской Федерации, непосредственно входящей в нее. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией в основном сводятся к определению административно-территориального устройства.
Из ч. 3 ст. 67 Конституции РФ следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. 
Российская Федерация вплоть до подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции оставалась "унитарной Федерацией". В 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено существование России как федеративного государства. В последующем и в настоящее время принимались и принимаются соответствующие конституционные и иные федеральные законы, конституции республик, развитие договорных отношений. Но все же в современной России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. В России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации.
Также проявлением унитаризации в России стало образование федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным говорить о том, что в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти. Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, "контроль за контролерами" по большей части остается умозрительным.
Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон вступил в силу в декабре 2005 г.  Эта реформа стала возможна благодаря возможности неоднозначной трактовки положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения системы собственных органов власти. Расплывчатая формулировка "общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти" позволяет федеральной власти самой определять степень детальности этих принципов, в то время как та же Конституция постулирует самостоятельность региональных органов власти от федеральных в плане осуществления ими полномочий, относящихся к ведению субъекта Федерации, а также независимость исполнительной власти от законодательной.
На характер преобразований существенное влияние также оказывают и условия, в которых проводятся эти преобразования. Для различных государств условия для преобразований неодинаковы и носят не только субъективный, но и объективный характер. Для России имеют место: во-первых, существование наряду с демократическими элементами авторитарных методов и средств; во-вторых, полиэтничность состава общества. Это своеобразная цивилизация, где чересполосица этносов, культур, конфессий, укладов жизни, социальных субъектов разных эпох, неодинаковая восприимчивость разными народами современности обусловили особую чуждость и одновременно особую близость убеждений, нравов, отношения к труду, к собственности и власти. Переходное состояние российской государственности обострило межнациональные отношения. Поэтому процесс реформирования российского общества ставит сложные задачи достижения согласия интересов разных народов, установления их равного доступа к власти, формирования нового типа федеративных связей и отношений между центром и субъектами Российской Федерации; в-третьих, длительный период переходного состояния государственности; в-четвертых, активная роль государства в формировании рыночных отношений.
Вместе с тем Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, то есть федерация - единое целое. Политика регионов должна учитывать интересы всего государства и не противопоставлять им интересы субъектов. 
Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации формально-юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений; асимметричность субъектов Федерации; неоднозначность статусов субъектов Федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля; продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами.

 
2. Федерализм в России 
2.1. Правовое закрепление 

Конституция 1993 г. вопреки всем скептическим высказываниям выжила, и вот уже 17 лет наша страна живет согласно ее нормам, постепенно реализуя заложенные в ней идеи. Она определила новую Россию как "федеративное государство" (ч. 1 ст. 1), и сегодня можно утверждать, что именно оформление конституционной Федерации оказалось в 1990 - 1993 гг. единственным спасением от исчезновения государства. Однако в 2010 г. формально все та же конституционная основа позволяет вести речь о необходимости спасения самого федерализма.
Для адекватного восприятия модели федеративных отношений, зафиксированной в ныне действующей Конституции РФ, необходимо учитывать политические и исторические условия, в которых она зарождалась в 1990 - 1993 гг. Во-первых, в тот период Россия находилась во власти тех же дезинтеграционных тенденций, что и СССР. Во-вторых, ситуацию осложняли объективные факторы, говоря о которых западные наблюдатели отмечали, что "никакая конституция, даже самая замечательная, не решит проблемы, порожденные необъятными размерами России и сложным демографическим составом ее населения" . В такой ситуации создание Федерации оказалось единственным разумным вариантом спасения государства, причем федерализация происходила именно "сверху вниз", выступая в качестве силы, позволившей "загнать джинна суверенизации обратно в бутылку" .
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., стал знаковым документом, предопределившим конституционную модель Российской Федерации. Идея его разработки впервые была озвучена 17 июля 1990 г. Работа велась интенсивно, но согласие по проекту рождалось трудно. Из нескольких проектов основой Договора стало Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий..., разработанное объединенной рабочей группой при непосредственном участии экспертов Конституционной комиссии. 15 апреля 1992 г. содержательная часть Федеративного договора была инкорпорирована в Конституцию РСФСР 1978 г. То есть еще до принятия самой Конституции 1993 г. разработанная для нее модель федеративных отношений получила практическое воплощение.
Безусловно, это был "компромисс, который позволил удержать Российскую Федерацию от более серьезных деформаций" . Но ситуация во многом оставалась напряженной. Принципиальный спор о соотношении Конституции и Федеративного договора продолжался вплоть до 12 декабря 1993 г., когда Заключительными и переходными положениями новой Конституции было установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции. Заметим, что решать проблему последующего приведения обязывающих норм Договора к конституционному знаменателю во многом пришлось Конституционному Суду РФ.
Конституция 1993 г. фактически установила, что Россия - это конституционная симметричная Федерация, состоящая из 89 юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей. Распределение полномочий осуществляется путем установления предметов ведения Федерации, сферы совместного ведения и остаточной компетенции субъектов. В основе лежат запреты выхода из состава Федерации; одностороннего изменения статуса субъекта; запрет преобразования административных границ в государственные; недемократических форм правления в субъектах; нарушения верховенства федеральной Конституции и законов. Но конституционная модель - это "не некая готовая схема, переданная "пользователям" (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях".  И с течением времени происходили осмысление, адаптация, реализация и корректировка положений Конституции.
В нашей стране изменения происходят стремительно, при этом их неотъемлемой чертой является склонность к крайним вариантам. Отношения "центр - регионы" не стали исключением. За 17 лет конституционного развития новой России с федерализмом произошли довольно серьезные метаморфозы. Как представляется, можно выделить четыре этапа этой трансформации: федерализм стихийный (1993 - 1995); федерализм направляемый (1996 - 1999); федерализм управляемый (2000 - 2003); федерализм административный (2004 - 2010).
Первый этап (1993 - 1995 гг.) мы условно охарактеризовали как федерализм стихийный. Стихийность выражалась прежде всего в том, что "с 1993 года развитие федеративных отношений в основном зависело от сиюминутных политических интересов Президента" . При этом центр не вполне управлял происходившими процессами, поскольку продолжался так называемый парад суверенитетов. На этом фоне происходило принятие региональных конституций, уставов и законодательства, не учитывавших положений федеральной Конституции и законов. Региональные выборы, состоявшиеся в конце 1993 - начале 1994 г., также ярко иллюстрируют стихийность складывавшихся федеративных отношений, так как они продемонстрировали различное понимание региональными властями того, как должны выглядеть и избираться те или иные органы или должностные лица, и стремление к ограничению избирательных прав граждан. Говоря о данном этапе, необходимо согласиться, что "попытка установить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими общественными движениями) приводит к политике этнической дифференциации" .
Второй этап, федерализм направляемый, начавшийся приблизительно в 1996 г. и продолжавшийся до 1999 г., характеризуется обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров. Западные эксперты особо подчеркивали тот факт, что "переговоры по двусторонним договорам и соглашениям проходили между первыми лицами в федеральном и региональных правительствах... Москва нарушала свою собственную, едва вставшую на ноги Конституцию, при этом она не вовлекала в этот процесс ни законодательные органы, ни суды и не проводила референдумов" .
В этот период становится очевидным, что по меньшей мере 50 конституций и уставов субъектов противоречат федеральной Конституции, а треть региональных законодательных актов нарушает федеральное законодательство. Начинается ревизия нормативной базы, в том числе с участием Конституционного Суда РФ. Значительную роль в налаживании диалога с субъектами играет Совет Федерации - верхняя палата федерального парламента. Она состоит из глав регионов и, несмотря на все недостатки, обладает ощутимым весом и доносит до центра интересы субъектов. К 1999 г. приходит понимание того, что избыток федерализма и децентрализации ведет отнюдь не к укреплению демократии и формированию свободной рыночной экономики. Это заставляет центр сделать весьма непростой выбор. К сожалению, на практике оказалось, что в России сделать процессы укрепления государственности и децентрализации власти не только совместимыми, но и поддерживающими друг друга почти невозможно.
С 2000 г. федеральный центр перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Начинается так называемая федеративная революция В.В. Путина, в рамках которой в период с 2000 по 2003 г. были предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них; изменение порядка формирования Совета Федерации; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами.
Характеризуя этот этап, российские эксперты отмечали, что "в федеральном законодательстве четко просматриваются унитаристские подходы, отказ от общепринятой трактовки федерализма как признания разнообразия, допустимости экспериментов, необходимости согласования интересов Федерации и субъектов... Представители регионов не могут влиять на законотворчество на общенациональном уровне, существующие механизмы и процедуры малоэффективны" . Согласно же другой точке зрения "регионалы в целом приняли централизацию... никакого единого фронта "губернаторской России" против путинского курса не сложилось... И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами... они так или иначе понимали, что остановить централизацию нельзя, она объективно необходима и неизбежна" .
В 2004 г. фактически начался постепенный переход к федерализму административному. Характеризуя ситуацию на тот момент, Президент РФ подчеркивал: "Мы наконец - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать" . Второй виток "федеративной революции" окончательно переместил центр тяжести. Наиболее существенными моментами здесь явились: отказ от прямых выборов глав субъектов; реформа исполнительной власти; укрупнение субъектов РФ; сужение сферы полномочий регионов. Предостережение относительно того, что "борьба против так называемого обособленного регионализма может легко подорвать развитие федерализма" , к сожалению, оказалось правдой.
Если исходить из того, что показателем федерализации государства должен быть достигнутый уровень децентрализации, дела у нас идут плохо. "Разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием "сверху вниз". В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменяются административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий" . В нынешней политической ситуации в России никакие конституционные механизмы не могут гарантировать разумного использования дискреционных полномочий исполнительной власти . "Демония административной власти"  начинает проявляться в конституционно-правовой действительности. И в этой ситуации совершенно закономерно встает вопрос о возможности скорректировать происходящие изменения...
То, с чем мы имеем дело по прошествии 17 лет, - это трансформация Федерации de facto при соблюдении положений Конституции de jure. Конечно, "исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу" , и развитие на основе этих конституционных норм могло осуществляться в различных направлениях. Но происходившие в указанные периоды изменения далеко не всегда можно расценивать как приближение, и то, что мы видим сегодня, по всей видимости, один из возможных, но не самых удачных вариантов.
Однако парадоксальным является то, что российские регионы и их население просто ожидают от федерального центра изменения проводимой политики и шагов по исправлению сложившейся ситуации "сверху вниз", не рассматривая всерьез возможность постепенного проведения конституционных преобразований "снизу вверх". Между тем тенденция к такого рода "восходящим" изменениям обозначилась по всему миру с учетом того, что любую федерацию с точки зрения ее конституционного построения должно характеризовать то, что образующие государство политические единицы представлены на федеральном уровне и им гарантировано право участия в принятии решений на этом уровне.
На данном этапе в России формально субъектам РФ действительно гарантировано право участия в принятии решений на федеральном уровне, при этом при внимательном анализе можно выявить свыше 20 различных законодательно зафиксированных форм такого участия, позволяющих при грамотном подходе в той или иной степени влиять на решения центральной власти . Но инициирование и трансляция прогрессивных конституционных преобразований "снизу вверх" сегодня практически не имеют места, и, как представляется, этого не происходит по двум причинам. Во-первых, особенности организации и осуществления государственного управления в России на сегодняшний день с трудом совместимы с федеральной демократией. Во-вторых, налицо низкий уровень федеративной культуры, консолидации общественных и политических сил в самих субъектах и отсутствие активной позиции.
Говоря о первой причине, следует обратить внимание, что "даже конституционные гарантии могут служить разрушающим фактором. Показательный пример - Германия, которую можно назвать "замаскировавшимся унитарным государством", и Соединенные Штаты, развитие которых идет по пути от двухуровневой к основанной на принуждении и "послушной Вашингтону" Федерации" . У российских регионов, несмотря ни на что, в арсенале остается достаточно инструментов для влияния на федеральном уровне. 
Неоднородность и существующие различия в российском обществе обусловливают федерализм, но без их осознания и грамотного, активного, а главное, консолидированного продвижения региональными политическими элитами не ведут к эволюционному развитию Федерации и не спасают федерализм от трансформации. 
Спасение российского федерализма - вопрос не только изменения вектора преобразований, проводимых центром "сверху вниз", но и мобилизации регионов для проведения преобразований "снизу вверх". Сегодня в России по многим признакам лишь объективно существующая и неустранимая неоднородность и разнообразие служат спасением от трансформации федерализма реального в административный. Фундаментальная проблема - найти способ примирения этатизма и федерализма. К сожалению, "наш федеративный опыт мал, а многовековые политические традиции и привычки далеки от федерализма" . Но строительство Федерации на основе каркаса, заложенного Конституцией 1993 г., продолжается, и именно от регионов и их населения зависит, что это будет: изящный дворец, в котором современные достижения гармонично соединились с историческим опытом, а самобытные элементы не разрушают, а дополняют общий стиль, или же геометрически правильный монолит из стекла и бетона, где каждое следующее помещение похоже на предыдущее, а четкая система коридоров и лифтов позволяет без труда перемещаться в любом направлении.

2.2. Особенности сложноустроенных субъектов 

В составе Российской Федерации имеется два типа субъектов, особенность конституционно-правового статуса которых состоит в том, что они могут входить в состав Российской Федерации в качестве ее равноправных субъектов либо непосредственно, либо через край или область, составными частями которых они являются. Это автономная область и автономные округа. В советское время в РСФСР входили пять автономных областей, в РФ четыре из них (Алтай, Карачаево-Черкесия, Адыгея и Хакасия) провозгласили себя республиками, поэтому теперь этот тип административных единиц представлен единственным субъектом – Еврейской автономной областью, которая ранее входила в состав Хабаровского края и была выведена из его состава и включена в Российскую Федерацию непосредственно.
Автономные округа часто называют «матрешечными субъектами», т.к., с одной стороны, они полноправные субъекты РФ, с другой стороны – части других субъектов.
Автономная область и автономные округа, как и иные субъекты Российской Федерации, обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
В Уставе, в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором, определяются и разрешаются все вопросы компетенции субъекта, предусматривается право иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Символика автономной области и автономных округов состоит обычно из герба и флага, некоторые автономные округа имеют свой гимн. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.
Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Автономная область и автономные округа не вправе устанавливать какие-либо языки, кроме русского в качестве государственного.
Для наименования края, области, в состав которых входит субъект Федерации – автономный округ – иногда используется специальное понятие «сложноустроенный субъект Федерации». Это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для государственного устройства субъекта Федерации. В юридической литературе встречаются и такие термины, как «сложносоставные субъекты Федерации», «сложноустроенные субъекты Федерации». В ряде научных работ используется понятие «край, область с входящим в их состав автономным округом». На наш взгляд, принципиального противоречия между данными понятиями нет, поэтому считаем возможным использование того и другого понятия применительно к краю, области, с входящими в их состав автономным округом.
Сложноустроенные субъекты отличаются от всех иных субъектов Российской Федерации по ряду признаков. Прежде всего, внешним признаком таких субъектов является вхождение в их состав другого субъекта Федерации. Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации. Однако включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью.
Следует подчеркнуть, что все субъекты Российской Федерации являются равноправными. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. Вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ. Как справедливо отмечает В.В. Иванов, «Конституция РФ не предусматривает ни обязанности "вхождения", ни запрета на выход автономного округа из состава края, области. Отсюда следует вывод: за автономными округами, входившими на момент принятия Конституции Российской Федерации в состав края, областей, предполагается право (именно право – как и в последней редакции нормы Конституции РСФСР 1978 г.) на "вхождение" и право на выход из состава края, области» . Однако это право действовало именно на момент принятия Конституции. Сейчас автономные округа в одностороннем порядке воспользоваться этим правом не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г устанавливает, что границы между субъектами Российской Федерации изменяются только с их взаимного согласия (ч . 3 ст. 67).
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий наряду с другими конституционными гарантиями обеспечиваются тем, что для изменения статуса округа в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
Помимо этого, важным признаком сложносоставных субъектов является то, что существует особая государственно-правовая связь входящих и включающих субъектов между собой. В Постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г сказано, что «вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. "Вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области». 
Сложноустроенные субъекты обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, а также обязанность области и автономного округа в ее составе не допускать односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов области и автономного округа.
Существуют определенные особенности в правовой системе сложносоставных субъектов Российской Федерации. К признакам сложноустроенного субъекта Федерации можно отнести закрепление в Конституции Российской Федерации специальной нормой (ч. 4 ст. 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерации: федеральный закон и договор между органами государственной власти самих субъектов Федерации. Наличие возможности договорного регулирования подчеркивает равноправие субъектов, которые могут самостоятельно избирать формы и методы своего взаимодействия и взаимного влияния. Между некоторыми субъектами были заключены также договоры «тройственного» характера о разграничении полномочий, подписанные от имени Российской Федерации, края и автономного округа. В И Ульянов считает, что «в систему законодательства в сложноустроенном субъекте входят устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти "входящих" и "включающих" субъектов» . Это особая форма нормативных актов, принимаемых с участием органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации. Принятие совместных правовых актов области и округов закреплено, например, в ч. 3 ст. 18 Устава Тюменской области. Такие акты действуют, как правило, на всей территории «включающего» субъекта .
В некоторых случаях, отмечают В.А. Лебедев и О.В. Анциферова, допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект . Так, Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ указал на то, что при реализации избирательных прав населения автономного округа по выборам органов государственной власти сложноустроенного субъект, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора должно применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области.
Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что полномочия, которыми обладает «включающий» субъект по отношению к «входящему», существенно отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации. Так, устав Корякского автономного округа подчеркивает, что акты области (края), принятые в пределах ее полномочий могут быть распространены на территорию округа только после принятия таких актов округом (ст. 31 Устава) В некоторых уставах вообще не содержится никаких подобных положений, например, в ст. 6 Устава Пермской области закрепляется, что автономный округ входит в соответствующую область, область признает равноправие населения округа, его право на самоопределение, на равноправие языка, культуры, уважает традиции и обычаи, а отношения между областью и округом регулируются заключаемыми между ними договорами.
Рядом особенностей обладают органы государственной власти сложноустроенных субъектов и их дея