СОДЕРЖАНИЕ

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ    3
1.1. Общественная безопасность как объект управления: понятие и структура    7
1.2. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере общественной безопасности    11
1.3. Обеспечение общественного порядка как функция муниципального управления    19
1.4. Структура и функции милиции общественной безопасности    22
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Г. ЧЕЛЯБИНСКА ПО УПРАВЛЕНИЮ ОРГАНАМИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ    27
2.1. Структура и функции органов местного самоуправления г. Челябинска по управлению общественной безопасностью    27
2.2. Анализ практики муниципального управления милицией общественной безопасности в г. Челябинске    31
ГЛАВА 3. ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОТДЕЛА МИЛИЦИИ № 6 УВД ПО Г. ЧЕЛЯБИНСКУ    37
3.1. Состав, структура и направления деятельности подразделений милиции общественной безопасности отдела милиции № 6 УВД по г. Челябинску    37
3.2. Практика и проблемы реализации основных направлений деятельности подразделений милиции общественной безопасности    39
3.3. Практика и проблемы финансирования подразделений милиции общественной безопасности    45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ    49
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ    52
ПРИЛОЖЕНИЕ А    58
 
ВВЕДЕНИЕ

В части 2 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, а в случаях, установленных Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. 
Непосредственно в Конституции РФ выделены отдельные вопросы местного значения, среди которых вопросы обеспечения общественной безопасности. Поэтому вопросы общественной безопасности можно отнести к числу наиболее важных вопросов местного значения.
Реализация функции по обеспечению общественной безопасности, порядка, защите прав и законных интересов граждан, борьбе с преступностью, предупреждение и пресечение правонарушений на территории возложена согласно Конституции Российской Федерации на федеральные органы и органы местного самоуправления. 
Реформирование местного самоуправления, в частности возложение на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые не подкреплены финансовой основой привело к тому, что и в вопросах обеспечения общественной безопасности органы местного самоуправления не могут полноценно решать свои вопросы местного значения. 
Усиливает актуальность рассматриваемой темы и ситуация, возникшая с созданием муниципальной милицией. Во всех нормативных правовых актах декларировано обязательное создание органами местного самоуправления муниципальной милиции. Однако на практике она так и не была создана, так как еще ни одно муниципальное образование не имеет таких финансовых средств, чтобы содержать ее. 
В современных экономических условиях усилия органов внутренних дел направляются в первую очередь на борьбу с «громкими» преступлениями. В результате остаются без должного внимания такие направления деятельности как предупреждение и пресечение преступлений общественного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния защищенности граждан и правопорядка в обществе. 
В этой связи возникает настоятельная необходимость совершенствования системы органов внутренних дел, в частности, милиции, на которую возложена задача охраны общественного порядка. Решение этой проблемы непосредственно связано с развитием системы самоуправления и децентрализации управления органами внутренних дел, в том числе и милиции общественной безопасности как их составной части.
Перед органами местного самоуправления и органами внутренних дел, в частности милицией общественной безопасности, поставлена задача обеспечения реальной охраны общественного порядка и личной безопасности граждан. В этой связи возникает потребность в осмыслении и решении ряда концептуальных проблем по организации данной деятельности органов местного самоуправления и милиции общественной безопасности, необходимости дополнения и усовершенствования действующего законодательства по охране общественного порядка и безопасности граждан.
В 2010 году шло активное обсуждение проекта федерального закона «О полиции», который вносит множество изменений в части управления милицией общественной безопасности.
Проблема реализации конституционной функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления ввиду своей многоаспектности на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно-правовой сферы.
Вопросы организации общественной безопасности в контексте проблем местного самоуправления и муниципального управления затронуты в работах современных российских авторов С.И.Барзилова, А.М. Брячихина, Н.А.Емельянова, В.Б.Зотова, А.М.Конькова, В.С.Нечипоренко, Г.И.Осадчей, Г.В.Осипова, Л.В.Прибытковой, Б.Т.Пономаренко, А.Н.Широкова, которые содержат анализ проблем эффективности муниципального управления, рассматриваемых в рамках регионоведения и социальной политики.
Следует отметить, что труды вышеуказанных ученых и практиков послужили теоретической основой исследования. Вместе с тем в работах названных авторов отражены лишь отдельные аспекты проблем реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления, представляющие перспективный характер при выполнении определенных условий, либо содержатся рассуждения достаточно общего и постановочного характера.
Таким образом, вышеизложенные факты определили актуальность выбранной темы, охватывающей комплекс правовых, организационных и иных проблем.
Цель выпускной квалификационной работы – анализ практики управления органами местного самоуправления общественной безопасностью города и разработка рекомендаций по его совершенствованию.
Из цели исследования вытекают следующие задачи:
1. раскрыть правовые основы обеспечения общественной безопасности и структуру общественной безопасности города;
2. проанализировать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления общественной безопасностью;
3. исследовать структуру и функции милиции общественной безопасности;
4. провести анализ деятельности органов местного самоуправления г. Челябинска по управлению органами общественной безопасности;
5. выявить проблемы работы органов общественной безопасности и разработать рекомендации по их решению.
Милицией общественной безопасности в г. Челябинске являются отделы Управления внутренних дел города. Место службы автора исследования определило объект работы, которым является Отдел милиции № 6 по Калининскому району УВД г. Челябинска.
Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности.
В работе применялись различные способы и приёмы исследования: статистическое наблюдение, анализ и синтез, индукция и дедукция, системный подход и др. Методика исследования основывалась на сборе, характеристике и обработке данных, объяснении полученных результатов, обосновании выводов. 
В качестве информационной базы исследования были использованы: Конституция России, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Устав города Челябинска, документы о деятельности законодательных и исполнительных органов местного самоуправления, а также внутренние документы отдела милиции № 6 по Калининскому району УВД г. Челябинска.

 
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

1.1. Общественная безопасность как объект управления: понятие и структура

Базовое определение понятия «безопасность» находится дается в Законе РФ № 2646-1 от 05.03.92 «О безопасности» [4]. В ст. 1 указанного закона безопасность понимается как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». При этом жизненно важными интересами является совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. 
Определение безопасности как состояния защищенности было воспринято и в последующих законодательных актах, – например, законах о пожарной безопасности, о радиационной безопасности населения, о безопасности дорожного движения, в доктрине информационной безопасности и ряде других актов. Тем самым все российское законодательство пронизывает единая и устойчивая в понимании категория безопасности, которая применима и по отношению к уголовному праву. Вместе с тем общественная безопасность как объект уголовно-правовой охраны имеет целый комплекс специфических моментов.
Общественная безопасность – неотъемлемая часть национальной безопасности, охватывающая те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком.
В уголовно-правовом смысле принято определять общественную безопасность как комплекс общественных отношений, охраняющих некое множество объектов, как правило, указанных в названиях соответствующих глав УК. Такая характеристика довольно бессодержательна и расходится с общеправовым определением понятия безопасности (т.е. состояния защищенности). 
Уголовно-правовое понятие общественной безопасности можно определить как социально необходимый или желательный уровень защищенности объектов, обеспечивающих функционирование общественных институтов и являющихся необходимыми предпосылками нормального общественного развития. Общество объективно заинтересовано в поддержании максимально высокого уровня безопасности, поэтому те или иные деяния, прямо направленные или способствующие ослаблению социальной защищенности от разнообразных угроз, признаются в установленном порядке преступлениями. Такие преступления объединяются на основании одного классификационного критерия и становятся преступлениями против общественной безопасности.
Обеспечение безопасности – одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Охарактеризуем основные законодательные акты в области обеспечения безопасности жизнедеятельности и общественного порядка.
1. Закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 68 – ФЗ от 21.12. 1994 г.
Настоящий закон определяет общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от ЧС природного и техногенного характера.
2. Закон РФ «О гражданской обороне» 28 – ФЗ от 12.02.1998 г.
Данный Федеральный закон определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также силы и средства гражданской обороны.
3. Постановление Правительства РФ «О создании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» №1113 от 5.11.1995 г.
Органами законодательной и исполнительной власти принят еще ряд важных правовых актов в области обеспечения безопасности жизнедеятельности. На уровне субъектов РФ приняты правовые акты в развитие федеральных законов применительно к условиям данного региона. На данный момент они приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Основной проблемой в обосновании правового регулирования безопасности жизнедеятельности является унификация первых вышеуказанных законов.
Нормативно-правовая база обеспечения безопасности жизнедеятельности регламентирует обязанности и права государственных институтов власти и граждан, закрепляет и регулирует функциональное предназначение всех органов власти в области защиты от чрезвычайных ситуаций (ЧС), определяет степень и меру ответственности.
Правовые нормы, действующие в сфере охраны общественного порядка, в зависимости от круга регулируемых ими отношений подразделяются на две основные группы:
1. Регулирующие поведение граждан в сфере охраны общественного порядка, устанавливающие ответственность за их нарушение;
2. Определяющие задачи, функции, компетенцию, формы и методы деятельности органов государства, местного самоуправления и их должностных лиц по охране общественного порядка.
В соответствии с данной классификацией основные нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование охраны общественного порядка, можно также разделить на две группы:
1) нормативные акты, определяющие правила общественного порядка, общественной безопасности и предусматривающие ответственность за их нарушение;
2) нормативные акты, устанавливающие задачи, функции, компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по охране общественного порядка и безопасности.
Социальное назначение и содержание нормативных актов первой группы характеризуется тем, что правовое воздействие на общественный порядок проявляется, прежде всего, в определении нормативной модели поведения, которая в наибольшей степени соответствует потребностям общества. Закрепляя правила поведения, нормы права придают им всеобщий обязательный характер, определяют права и обязанности граждан при нахождении их в общественных местах.
Законодательные акты этой группы устанавливают также запреты на совершение определенных действий и ответственность за их нарушение. В частности, гл. 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет виды административных правонарушений, меры ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
Вторая группа нормативных актов включает нормы права, регламентирующие организацию охраны общественного порядка, условия разрешения возникающих в этой сфере противоречий и конфликтов. Значение этой группы нормативных актов определяется тем, что вся деятельность государственных органов по охране общественного порядка основывается на строгом соблюдении прав и законных интересов граждан, недопущения свободного усмотрения и произвола. К числу основополагающих нормативных актов этой группы относится Закон РСФСР «О милиции», в котором определяются ее задачи, принципы деятельности, организационное построение, обязанности и права, профилактика и административные меры воздействия на правонарушителя, принимаемые в целях обеспечения общественного порядка.
В современных условиях коренных социально-экономических преобразований в стране, демократизации общества, проведения в жизнь принципов социальной справедливости повышается потребность в обеспечении надежного общественного порядка, личной безопасности граждан, сохранения всех видов собственности и общественной безопасности. Важное место в решении этих задач принадлежит органам местного самоуправления, которые функционируют на определенной территории и являются конституционным органом массового правоохранительного обслуживания населения и юридических лиц.

1.2. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере общественной безопасности

Статьей 72 Конституции Российской Федерации [1] обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Президент РФ в соответствии со ст. 83 Конституции РФ возглавляет Совет Безопасности. В соответствии с Законом «О безопасности» [4] Совет безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности.
В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации [1] Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод  граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные меры правительство Российской Федерации осуществляет при помощи МВД Российской Федерации, одной из основных задач которого являются разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Органом исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим функции по обеспечению охраны общественного порядка, является Министерство внутренних дел РФ. В соответствии с Положением о МВД РФ Министерство внутренних дел РФ разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации [9].
Обсуждаемый сегодня проект закона «О полиции»[27] устанавливает, что состав и структура полиции определяется Президентом РФ. Включение в проект федерального закона положений об утверждении Президентом Российской Федерации состава и структуры полиции объективно. По сути, это признание единства полиции, системности составляющих её подразделений. В настоящее время структура полиции определяется подзаконными актами, правительственными решениями. Повышение уровня этого регулирования соответствует статусу Президента Российской Федерации как руководителя силового блока исполнительной власти.
В ранее действовавшем законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154-ФЗ [2] к вопросам местного значения были отнесены охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. 
В 1996 году был принят Указ Президента РФ № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»[8], в соответствии с которым было принято решение ускорить поэтапное формирование муниципальных органов охраны общественного порядка.
Указом предлагалось в 3-х месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ.
Во исполнение требований названного Указа, а также поручения Правительства РФ от 10 июня 1996 г. № ВЧ-П4-20010, МВД России совместно с Генеральной Прокуратурой РФ, Минюстом, Миннацем, Минфином, ФСНП, Минтруда и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в установленном порядке и в установленные сроки разработаны и направлены в Правительство РФ проекты федеральных законов «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации».
В целях содействия созданию системы органов охраны общественного порядка Советом по местному самоуправлению в Российской Федерации в сентябре 1997 г. создана специальная комиссия, а по ее решению образована рабочая группа по реализации Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802, в которую вошли представители Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления, МВД России, Миннаца России, ученые-юристы, специалисты в сферах местного самоуправления и охраны общественного порядка. Рабочей группой проведены консультации в Администрации Президента РФ, комитетах и фракциях Государственной Думы Федерального Собрания РФ, экспертно-консультативном совете по проблемам национальной безопасности Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в международных организациях. Получены результаты опроса общественного мнения, проведенного Всероссийским центром общественного мнения [12].
Проделанная в 1998-1999 годах работа и данные общественного опроса показали, что в стране еще не созданы необходимые условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в том виде, как это предусматривает Указ Президента РФ № 802. По мнению глав субъектов Федерации и глав муниципальных образований, основными причинами, препятствующими созданию и функционированию муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России, являются: отсутствие должной правовой базы, неразвитость муниципальной деятельности, финансовая слабость органов местного самоуправления, недостаточность организационных и координирующих усилий со стороны органов государственной власти. 
С одной стороны создание муниципальной милиции полностью соответствует п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которому, охрана общественного порядка может обеспечиваться органами местного самоуправления. С другой стороны в состоянии острого бюджетного дефицита регионы не располагают необходимыми ассигнованиями на создание муниципальных органов охраны общественного порядка, содержание их численности, материально-техническое оснащение. 
В итоге, несмотря на огромную проделанную работу, муниципальные органы охраны общественного порядка так и не были созданы ни в одном регионе. 
Принятый в 2003 году новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ снова содержит тоже самое положение о том, что органы местного самоуправления организуют охрану общественного порядка с помощью муниципальной милиции (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16). В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ данные положения вступают в силу в сроки, которые должны быть установлены федеральным законом, призванным определить порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Соответствующий федеральный закон до настоящего времени не принят. Причиной этому является все та же финансовая несостоятельность местного самоуправления. 
Кроме того до настоящего времени не устранены противоречия различных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности. Так, положения статьи 132 Конституции РФ, которыми органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, необходимо рассматривать во взаимосвязи с требованиями части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Содержание органами местного самоуправления муниципальной милиции, в настоящее время неизбежно приведет к нарушению последней вышеуказанных конституционных положений. Следует учитывать и то, что большинство органов местного самоуправления в настоящее время экономически не в состоянии содержать муниципальную милицию.
Закон РФ «О милиции» предусматривает создание системы государственной милиции, в том числе и на территориях муниципальных образований, в связи с чем создание дополнительной негосударственной милицейской структуры будет дублировать полномочия государственных органов по охране общественного порядка.
Необходимо учитывать, что положения статьи 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, совершенно не означают, что такая охрана должна заменять ведение Российской Федерации по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности, предусмотренное пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ, и осуществляться именно милицией.
Исходя из этого следует, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ не заложил основу для создания муниципальной милиции, а внес норму, которая не корреспондирует содержанию Закона РФ «О милиции» и не может при наличии этого Закона быть реализована на практике ввиду неустранимых различий между предназначением государственной милиции и теми несравнимо меньшими полномочиями, которыми можно будет наделить в рамках законодательства Российской Федерации предлагаемую муниципальную милицию.
На сегодняшний день идет обсуждение проекта закона «О полиции» [27]. В законопроекте предложена федеральная модель полиции. В ходе обсуждения, поднимался вопрос по поводу связи между полицией и органами местного самоуправления. Во многих комментариях высказывалось предложение о формировании двух уровней полиции: федеральной и муниципальной. В общественном сознании идея федеральной модели является более выигрышной и понятной
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ органы местного самоуправления должны участвовать в решении вопросов, связанных с обеспечением безопасности и поддержанием правопорядка: предупреждение, профилактика, организация общественного порядка и ликвидация последствий происшествий. 
Причем часть вопросов имеет статус «вопросов местного значения», а часть – «прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения». В приложении А представлен этот перечень. 
Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления непосредственно относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16). 
Действующий же Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. регламентирует лишь некоторые отношения, связанные с участием органов местного самоуправления в охране общественного порядка. В частности, указанный Закон определяет (ст. 9) следующее:
 - численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами местного самоуправления. При этом она не может быть ниже нормативов, утвержденных министром внутренних дел РФ;
 - увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения;
 - органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.
Итак, Законом «О милиции» [3] не установлены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по управлению милицией, не установлен порядок их взаимодействия и разграничения полномочий по управлению милицией. 
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка определяются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Устав г. Челябинска к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории города Челябинска муниципальной милицией. И в тексте устава сделана пометка о том, что «подпункт 10) вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (подпункт 3 пункта 5 Решения Челябинской городской Думы от 27.02.2007 N 19/23)» [18].
Источниками финансирования милиции в соответствии с законом «О милиции» является федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ и местный бюджет, несмотря на то, что данный орган исполнительной власти является государственным и не входит в систему местного самоуправления. 
Органы местного самоуправления (ст. 36)
- предоставляют милиции служебные помещения, а участковым уполномоченным милиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи.
- обеспечивают техническую эксплуатацию, в том числе отопление и освещение, предоставляемых милиции служебных помещений и их капитальный ремонт.
То есть на органы местного самоуправления полностью возложено бремя содержания милиции.
Анализ вышеуказанного законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время правовые гарантии органов местного самоуправления как субъекта обеспечения охраны общественного порядка в основном сформулированы, но требуют своего дальнейшего развития, так как в тоже время отсутствует федеральная законодательная база, определяющая принципы и механизм реализации данной функции, а также порядок компенсации местному самоуправлению денежных расходов при ее реализации.

1.3. Обеспечение общественного порядка как функция муниципального управления

В соответствии с Законом «О милиции» охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов милиции.
Милиция в Российской Федерации – система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных Законом «О милиции» и другими федеральными законами. [3]
Статьей 7 Закона «О милиции» [3] установлено, что милиция функционирует на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и местном. 
Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.
В данном случае проект закона «О полиции» ликвидирует данное положение. В ходе обсуждения проекта закона был сделан вывод, что блоковое (видовое) построение милиции, которое действует в настоящее время (криминальная милиция и милиция общественной безопасности), исчерпало себя. Гражданин не должен задумываться, в какое подразделение полиции ему обратиться с заявлением, занимается ли это подразделение тяжкими преступлениями (криминальная милиция) или не очень тяжкими (милиция общественной безопасности). Если это уголовный розыск, то в его компетенцию должно входить принятие мер по всему спектру преступлений против личности, а не только убийства [29].
В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основными задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Для оказания помощи в охране общественного порядка, согласно Закону РФ «Об общественных объединениях», могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане.
В 2008 году в Государственную думу был внесен на рассмотрение проект Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» [26]. В соответствии с данным проектом закона для решения населением вопросов местного значения по охране общественного порядка органами местного самоуправления на территории муниципального района или городского округа предлагается создание народных дружин, участие в которых граждан осуществляется на добровольной основе. Таким образом, органы местного самоуправления принимают решение о создании народной дружины и осуществляют руководство ими. 
Общественные пункты охраны порядка и добровольные народные дружины в свое время успешно работали и были не самым худшим изобретением советской власти [53]. 
Фактически народные дружины уже давно действуют во многих регионах. Всего на территории России - более 34 тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, в них числится более 363 тысяч человек. В том числе почти 46 тысяч человек в 872 казачьих дружинах. С участием дружинников в год раскрывается около 40 тысяч преступлений и выявляется свыше 400 тысяч административных правонарушений.[53] 
Народные дружинники привлекаются к охране общественного порядка в широком смысле этого слова. Дружинник имеет право оказывать содействие милиционерам в задержании лиц, подозреваемых в совершении правонарушений и в доставлении задержанных в орган внутренних дел для выяснения их личности и обстоятельств нарушения. При этом он не привязан к конкретной улице, а работает там, куда его направил штаб дружины
Кроме того законопроект предоставляет право гражданам объединяться для охраны порядка в формирования общественной самодеятельности. Это - группы граждан, создаваемые по локальному принципу для решения задач охраны общественного порядка по месту жительства, месту пребывания или месту нахождения своей собственности.
Люди, дежурящие в рамках самодеятельного объединения в своем подъезде, например, могут своевременно вызвать милицию, оказать сопротивление преступникам, в том числе и вооруженное, в рамках необходимой самообороны, помочь сотрудникам милиции или дружинникам задержать нарушителя.
По итогам рассмотрения законопроекта принято решение включить указанный проект Федерального закона в проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2011 года (январь) [13].
В отношении законопроекта высказаны различные точки зрения как положительные, так и отрицательные. Среди положительных моментов политиками отмечается предоставление возможности народу участвовать в жизни государства. Среди недостатков можно выделить отсутствие экономических стимулов для участия граждан в народных дружинах. 

1.4. Структура и функции милиции общественной безопасности

Правовой основой деятельности милиции общественной безопасности является Закон «О милиции», в котором впервые урегулирован правовой статус милиции общественной безопасности, определено ее место и роль в системе государственных органов исполнительной власти. 
Конкретизирована деятельность милиции общественной безопасности в Положении о милиции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ № 209 от 12 февраля 1993 г [6], в котором отражены статус милиции общественной безопасности, ее задачи и обязанности, создание, реорганизация и ликвидация подразделений, служб милиции общественной безопасности, вопросы взаимодействия с другими подразделениями ОВД, органами государственной власти, вопросы финансирования и материально-технического обеспечения.
Кроме того, отдельные направления деятельности милиции общественной безопасности регламентированы: Указом Президента РФ от 18.04.1996 «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью» [7], Указом Президента РФ от 03.07.1996 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», приказами МВД России № 420 от 14.09.1994 «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте», № 84 от 02.03.1993 «О мерах по реализации Указа Президента РФ № 209 от 12.02.1993 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», № 125 от 11.05.1993 «О взаимодействии служб криминальной милиции и милиции общественной безопасности с частной детективной и охранной деятельностью», № 145 от 20.03.1996, которым была утверждена Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск
МВД России, № 9 от 18.02.1993, утвердившим решение Коллегии МВД России № 7.
В соответствии с Указом Президента «О милиции общественной безопасности» основными задачами милиции общественной безопасности являются:
− обеспечение безопасности личности;
− охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
− защита собственности;
− предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
− раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;
− розыск отдельных категорий лиц, установление местонахождения которых отнесено к их компетенции;
− оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.
Милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного подразделения в составе соответствующего органа внутренних дел. Она формируется с учетом численности рядового и начальствующего состава, условий оперативной обстановки на определенной территории и объема выполняемой работы. 
Милиция общественной безопасности функционирует на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. На федеральном уровне Департамент обеспечения общественного порядка МВД России, основной субъект управления для всех подразделений милиции общественной безопасности, разрабатывает стратегические и приоритетные направления деятельности.
Региональный уровень представлен подразделениями милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. На местном уровне функционируют подразделения милиции общественной безопасности горрайорганов, непосредственно осуществляющие охрану общественного порядка и общественной безопасности на территории конкретного муниципального образования. 
Постановлением Губернатора Челябинской области «О милиции общественной безопасности Челябинской области» [17] установлена штатная численность милиции общественной безопасности в количестве 6 826 штатных единиц. 
Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» установлена структура милиции общественной безопасности. 
В милицию общественной безопасности входят:
1) дежурные части;
 2) участковые уполномоченные милиции;
3) Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;
 4) изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых;
 5) специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
 6) приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество;
 7) медицинские вытрезвители при органах внутренних дел;
 8) центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;
 9) отряды милиции особого назначения;
 10) подразделения:
 а) милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
 б) дознания;
 в) патрульно-постовой службы милиции;
 г) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью;
 д) охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых;
 е) по делам несовершеннолетних;
 ж) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства;
 з) по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств;
 и) органов внутренних дел на воздушном транспорте по досмотру [11].
Рассмотренное правое и организационное положение милиции общественной безопасности позволяет сделать вывод, что функция охраны общественного порядка монополизирована (преимущественно государственными правоохранительными органами) и осуществляется на нескольких уровнях управления. Единого нормативного акта по принципам разграничения и определения полномочий каждого управленческого уровня по вопросам охраны общественного порядка не принято. Конституции, устав
субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают только наличие самого права на самостоятельное осуществление охраны правопорядка на подведомственной территории, а механизмы реализации этого права ими не рассматриваются.
Проведенный эксперимент по организации охраны общественного правопорядка органами местного самоуправления явился значительным шагом на пути демонополизации функций управления сферой охраны общественного порядка. Характер деятельности милиции общественной безопасности горрайорганов, ограничивающийся рамками муниципального образования и закрепления в ст. 7 Закона РФ «О милиции» прав органов местного самоуправления в отношении милиции общественной безопасности
позволяет рассматривать последнюю как силу, с помощью которой органы местного самоуправления реализуют закрепленное в ст. 132 Конституции РФ право на охрану общественного порядка.
Местный характер деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности, преимущественная направленность их деятельности на охрану общественного порядка позволяют на практике рассматривать милицию общественной безопасности как модель формирования сил правопорядка, руководя которыми органы местного самоуправления обеспечивают надлежащий правопорядок.

 
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Г. ЧЕЛЯБИНСКА ПО УПРАВЛЕНИЮ ОРГАНАМИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1. Структура и функции органов местного самоуправления г. Челябинска по управлению общественной безопасностью

В соответствии с Уставом г. Челябинска, а также «Положением об администрации района в г. Челябинске»[19] в полномочия администрации входит координация на территории района деятельности уполномоченных органов по охране общественного порядка.
При администрации г. Челябинска создано специальное структурное подразделение – Управление по работе с правоохранительными органами.
Управление осуществляет свою