Оглавление
С.
Введение……………………………………………………………………………3
Глава 1. Общая характеристика территориального устройств Российской  Федерации……………………………………………………………………….8
1.1.   Понятие и виды территорий в конституционном праве Российской Федерации    8
1.2.    История развития федеративных отношений в России    14
Глава 2.  Регулирование федеративных отношений в России    21
2.1.    Правовое закрепление федеративных отношений    21
2.2.    Особенности сложноустроенных субъектов    32
2.3.    Статус федеральных округов    41
Глава 3.  Административно-территориальное устройство субъектов РФ    64
3.1.    Соотношение административно-территориального деления    64
3.2.    Закрытые административно-территориальные образования    85
Заключение    92
Список использованных источников и литературы    97

 
Введение

Актуальность темы исследования заключается в том, что территория представляет собой сложную и многогранную категорию и, как следствие, является предметом изучения многих естественнонаучных и гуманитарных наук, в том числе юридических. Наиболее полный и подробный анализ территории в юридической науке был дан юристами-международниками, в то время как представители науки конституционного права России, как правило, ограничиваются рассмотрением отдельных вопросов территории, в частности, особенностями территориальной организации государственной власти и местного самоуправления, проблемами государственного суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности и др. Между тем, будучи одним из основных признаков государства, его материальной основой и пространственным пределом осуществления властных полномочий, территория должна быть предметом самостоятельного исследования как отдельный институт конституционного права России. При этом, безусловно, теоретические разработки юристов-международников могут быть взяты за основу с учетом особенностей российского государственного и территориального устройства в целях придания территории собственного конституционно-правового смысла, который не может быть раскрыт без самостоятельного комплексного конституционно-правового исследования.
В Конституции РФ определяется состав территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67), устанавливаются гарантии изменения границ территорий субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 131), а также закрепляются принципы государственного суверенитета и территориальной целостности и неприкосновенности (ст. 4). Указанные конституционные нормы являются предметом научных дискуссий и споров, которые спустя 17 лет с момента принятия Конституции РФ, по-прежнему, остаются не до конца разрешёнными.
В разные периоды времени территория в юридической науке понималась по-разному в зависимости от её статуса и основного назначения. Понятие «территория» не является неизменным, раз и навсегда данным. Напротив, оно может изменяться под влиянием внешних и внутренних факторов, в зависимости от развития правовой системы (международного и национального права) и государственного устройства. Поэтому те или иные вопросы территории всегда будут на пике актуальности.
Являясь материальной основой государства, территория отражает как изменения, возникающие непосредственно в самом государстве, так и изменения, происходящие в мире, в том числе обусловливаемые процессами глобализации. Поэтому значение территории трудно переоценить. Но если раньше значение территории сводилось к её пониманию как объекта права собственности и завоеваний, позднее - к пространственному пределу существования государства, то в настоящее время оно намного возросло и расширилось.
Так, под влиянием процессов создания политических и экономических союзов, интеграционных образований меняется конституционное значение неприкосновенности территории. Эти же предпосылки обусловливают и новые подходы к соотношению государственного суверенитета и территории. Суверенитет за последние годы претерпел существенные трансформации, что дает основание многим авторам делать вывод о потере суверенитетом качества абсолютной, неизменной характеристики государства. Появление таких государств, как Абхазия, Южная Осетия, Косово, фактически существующих на определенной территории без всеобщего признания суверенных прав на неё, ложатся в основу идей о размывании суверенитета и ограничении суверенных прав.
Кроме того, возросло значение территории в вопросах экологии. Так, ограничивается использование территории, способное привести к ее ухудшению, разрабатываются механизмы ее восстановления, контролируется загрязнение территории (в том числе и тяжелыми отходами).
Несмотря на то, что территория всегда являлась основой жизнедеятельности населения, в современном мире она становится также гарантией существования и сохранения коренных малочисленных народов, что особенно актуально для Российской Федерации.
Помимо проблем, касающихся в целом территориальной организации в Российской Федерации, в настоящей работе исследуются и отдельные виды территории, которые являются недостаточно изученными – сложноустроенные субъекты, федеральные округа, закрытые административно-территориальные образования.
Безусловно, тематика данного исследования настолько широка и многогранна, что, учитывая ограниченный объем работы, многие вопросы в сфере территории остались за её пределами. В то же время, автором затронуты наиболее новые, актуальные и мало разработанные проблемы.
Объектом исследования выступают отношения в сфере конституционно-правового регулирования вопросов территории в Российской Федерации, причем как общетеоретических, так и специальных (конституционно-правовой статус территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и некоторых отдельных видов территорий).
Предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, регламентирующих общие вопросы территории и вопросы федеративного, административно-территориального устройства, территориальной организации местного самоуправления; монографии и научные публикации; судебные решения по исследуемым вопросам.
Целью настоящей работы является исследование территориального построения РФ (правовое закрепление и практика реализации).
На основании вышеизложенного, были поставлены следующие задачи:
- Рассмотреть понятие и виды территорий в конституционном праве РФ;
- Вспомнить историю развития федеративных отношений в России.
- Раскрыть правовое закрепление федеральных отношений;
- Определить особенности сложноустроенных субъектов;
- Рассмотреть статус федеральных округов;
- Раскрыть соотношение административно-территориального и муниципально-территориального деления;
- Показать закрытые административно-территориальные образования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы, в том числе, но, не ограничиваясь ими, историко-правовой, метод системного и сравнительного анализа, формально-логический и логико-юридический методы, метод сравнений и аналогий, метод обобщений и т.д. Учитывая, что вопросы территории в последнее время приобретают политический оттенок, в качестве вспомогательной методологической основы использованы методы политического анализа. Применение методологических подходов к изучению нормативных актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы исследования.
Источниковедческую базу исследования помимо Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных актов составляют также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и материалы заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законы об административно-территориальном устройстве в Российской Федерации, об административных границах субъектов Российской Федерации, об образовании искусственных (намывных) территорий.
Несмотря на то, что регулирование вопросов территории осуществляется не только конституционным правом, но и другими отраслями российского права: земельным, гражданским и другими, а также международным правом, настоящее исследование основывается именно на анализе конституционных основ. Нормы иных отраслей права рассматриваются для детализации некоторых конституционных норм, зачастую имеющих общий характер и для более тщательного раскрытия конституционно-правового статуса отдельных видов территории в Российской Федерации.
Научная новизна состоит в последовательном раскрытии конституционно-правовых аспектов территории в Российской Федерации через определение конституционно-правового статуса территории Российской Федерации, территории субъекта Российской Федерации, территории муниципального образования.

 
Глава 1. Общая характеристика территориального устройств Российской Федерации

1.1. Понятие и виды территорий в конституционном праве Российской Федерации
 
При всем многообразии мнений на понятие «территория» она тесно связана с государством. В конституционном праве РФ, безусловно, должны приниматься во внимание разработки и идеи учёных по вопросам территориального устройства нашей страны, но при этом, они должны применяться к уже существующим конституционно-правовым реалиям, но с учётом динамики их изменений. В современном конституционном праве РФ под территорией понимается пространство в пределах границ РФ, а в случаях, установленных законодательством РФ, за их пределами, на котором РФ, субъекты РФ и муниципальные образования осуществляют свою юрисдикцию.
Поэтому в конституционном праве выделяют критерии, которые учитываются при наделении территории определенным конституционно-правовым статусом. Для характеристики же в целом конституционно-правового статуса территории необходимо учитывать следующие факторы:
1. площадь территории;
2. географическое положение;
3. федеративное устройство РФ, административно-территориальное устройство субъектов РФ, территориальную организацию местного самоуправления;
4. порядок образования новых субъектов в Российской Федерации, порядок образования и преобразования муниципальных образований;
5. порядок изменения границ между субъектами Федерации, между муниципальными образованиями;
6. особенности организации и осуществления публичной власти и управления.
Принимая во внимание подходы к разграничению видов территории и учитывая особенности территориальной организации в РФ, предложена классификация территории по следующим основаниям:
1. В зависимости от уровня осуществления власти территория подразделяется на:
- территорию РФ;
- территорию субъекта РФ;
- территорию муниципального образования.
2. В зависимости от происхождения существуют:
- природные территории;
- намывные (искусственные) территории.
3. По функциональной принадлежности территории подразделяются на:
- территории федеральных округов;
- территории судебных округов и участков;
- территории избирательных округов;
- территории военных округов;
- территории особых экономических зон;
- территории консульских округов;
- территорию столицы.
4. В зависимости от особенностей правового статуса территории можно выделить
- собственные территории РФ;
- арендованные территории РФ;
- спорные территории РФ;
- территории анклавов.
5. В целях обеспечения и защиты прав отдельных категорий граждан выделяются:
- территории коренных малочисленных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока;
- территории административно-территориальных единиц с особым статусом.
6. В зависимости от правового режима выделяются:
- территории ЗАТО;
- территория введения чрезвычайного положения;
- территория введения военного положения;
- территории пограничных зон;
- территории проведения контртеррористических операций;
- природоохранные территории;
- территории «северного завоза».
Столь обширная классификация территории объясняется особенностями самого российского государства. В различных основаниях классификаций так или иначе отражаются размеры территории РФ и ее географические особенности; взаимоотношение России с приграничными государствами; сложное федеративное устройство РФ, сочетающее в себе территориальный и национальный принципы; организация публичной власти на территории РФ.
Территория в конституционном праве рассматривается с точки зрения её функциональной принадлежности. Функции характеризуют территорию государства в развитии, динамике, а не в статике. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимости от вида территории, основных задач, стоящих перед ней, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвана выполнять территория на том или ином историческом этапе своего развития. При этом некоторые функции территории обусловлены общими функциями государства. Так, например, функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка призваны выполнять так или иначе все органы государства, ее наиболее полной реализации должен быть подчинен весь механизм государства. Между тем, функция территории, связанная с обеспечением и защитой прав и свобод граждан проявляется, прежде всего, в создании территорий со специальным конституционно-правовым статусом, таких как территории проживания коренных малочисленных народов, территорий консульских округов и т.д., в пределах которых устанавливаются определенные гарантии и льготы для определенных групп граждан.
«Функции территории» определяются как основные направления использования и реализации потенциала территории как целостной системы, необходимые для решения определённых задач и достижения целей, поставленных обществом перед государством в данный момент и на перспективу.
Необходимо выделить следующие основные функции территории, которые соответствуют нынешнему подходу к пониманию территории в конституционном праве РФ и в полной мере раскрывают ее назначение:
1. функция обеспечения жизнедеятельности населения;
2. функция обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
3. функция организации деятельности органов публичной власти;
4. функция обеспечение пространства для действия нормативно-правовых актов;
5. стабилизационная функция;
6. функция обеспечения и подержания безопасности государства;
7. коммуникативная функция.
Помимо функций роль и значение территории в современном российском государстве характеризуется посредством таких тенденций её развития, как изменение конституционного значения неприкосновенности территории; взаимное отдаление государственного суверенитета РФ и её территории друг от друга; ограничение использования территории, способного привести к ее ухудшению, разработка механизма восстановления территории (посадка лесов, создание искусственных водоемов и территорий и др.), препятствия к загрязнению территории (в том числе и тяжелыми отходами); и наконец, гуманистическая тенденция развития, которая выражается в процессе демилитаризации территории (Антарктика, космическое пространство), в сокращении вооружения, создании зон, свободных от оружия массового поражения (безъядерные зоны) и установлении фланговых ограничений и предельных цифр наличия разных видов оружия и численности войск на отдельных частях территории.
Форма территориального устройства отражает территориальную структуру государства, характер взаимоотношений центральных, региональных и местных органов власти. По национально-территориальному устройству государства делятся на унитарные и федеративные.
Унитарное государство отличают единая конституция, признаваемая на всей территории, единое гражданство, единая система права и судебная система, отсутствие самостоятельности у административно-территориальных единиц. В ряде унитарных государств некоторые регионы пользуются административной автономией, рамки которой определяет центральная власть. 
Федерация отличается от унитарного государства тем, что входящие в нее территориальные единицы (штаты, провинции, кантоны, республики) являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти.
Федеративный принцип призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов.
Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; отсутствие у субъектов федерации права на выход из нее; отсутствие у центрального правительства права на изменение границ государств – членов федерации; возможность изменения конституции государства только с согласия членов федерации; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной; наличие двухпалатного парламента с равным представительством государств-членов по крайней мере в верхней палате; двойная система законодательных и исполнительных органов, судебная, правовая, гражданства, разделение власти и полномочий федерации и государств-членов.
Федерализм предполагает демократическую децентрализацию, т.е. автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного правления способствует широкому развитию местного самоуправления.
Децентрализация осуществляется в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация – это административная договоренность, согласно которой функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти. Делегирование – это агентское соглашение, по которому функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к субъектам федерации, т.е. автономным, демократически избираемым единицам регионального правления, таким как край, область, округ, город и т.д.
 
1.2. История развития федеративных отношений в России

В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» . На III Всероссийском съезде Советов была принята Резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных документах идеи позже были закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. В ст. 11 второго раздела Конституции устанавливалось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» . Намеченные подходы по формированию федеративной российской государственности в форме Советов не получили практического развития. Некогда единая территория раздробилась на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.
В 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР. К внутренним государственным образованиям РСФСР относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и национальные (автономные) округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Кроме того, часто помимо государственных органов РСФСР они напрямую управлялись союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Поэтому общественные отношения в России складывались с учетом серьезных юридических и организационных противоречий. 
Конституция СССР 1924 г. относила к ведению Союза урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками. Что же касается республиканских Конституций, то, например, Конституция РСФСР 1925 г. установила, что общее административно-территориальное деление РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК (п. «в» ст. 17). Вследствие недостаточной жесткости такой регламентации изменения территории союзных республик могли производиться республиканскими органами со сравнительной легкостью, поскольку не были связаны с изменениями Конституции. Сама формулировка Конституции РСФСР «...утверждение краевых и областных объединений...» предполагала известную самостоятельность местных органов в этой работе, результаты которой представлялись ими затем на утверждение ВЦИК. Самостоятельностью этой места нередко злоупотребляли настолько, что ВЦИК приходилось принимать специальные решения, содержащие угрозу уголовной ответственности за изменение административно-территориальных границ АССР, краев, областей, районов без разрешения Президиума ВЦИК.
К 1929 г. было завершено районирование и установлено новое административно-территориальное деление, что выразилось в упразднении губерний, уездов и волостей. К 1930 г. округа ликвидировали, и их права перешли к районам. Стала действовать система «область - район». В Конституции СССР 1936 г. было закреплено, какие области входят в состав союзных республик, имеющих такое деление. Законом СССР от 11 февраля 1957 г. разрешение вопросов краевого, областного административно-территориального устройства было передано полностью в ведение союзных республик, что повлекло за собой изъятие из Конституции перечня краев и областей, входящих в их состав.
Конституция СССР 1977 г. в ст. 79 закрепила, что союзная республика определяет свое краевое, областное, окружное, районное деление и решает вопросы административно-территориального устройства. В Конституциях союзных и автономных республик в разделах об их национально-государственном и административно-территориальном устройстве закрепляется перечень конкретных единиц высшего звена административно-территориального деления (например, в Конституции РСФСР 1978 г. указаны были все входящие в ее состав края и области).
В РСФСР действовал ряд актов, регулирующих административно-территориальное устройство: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О рабочих поселках», Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О курортных поселках» и некоторые иные акты.
Таким образом, до 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора , когда такие административно-территориальные единицы, как края и области, вошли в Российскую Федерацию уже в качестве субъектов, правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Федерации - полномочие самих субъектов Федерации.
Законом РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»  переходный период предусматривался до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать федеральные законодательные акты о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.
Некоторые вопросы изменения территории Федерации и субъектов регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» .
Из текста ч. 1 ст. 67 Конституции РФ следует, что каждый субъект Российской Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Территория любого субъекта Федерации является составной частью территории Российской Федерации, непосредственно входящей в нее. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией в основном сводятся к определению административно-территориального устройства.
Из ч. 3 ст. 67 Конституции РФ следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. 
Российская Федерация вплоть до подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции оставалась «унитарной Федерацией». В 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено существование России как федеративного государства. В последующем и в настоящее время принимались и принимаются соответствующие конституционные и иные федеральные законы, конституции республик, развитие договорных отношений. Но все же в современной России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. В России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации.
Также проявлением унитаризации в России стало образование федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным говорить о том, что в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти. Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, «контроль за контролерами» по большей части остается умозрительным.
Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон вступил в силу в декабре 2005 г.  Эта реформа стала возможна благодаря возможности неоднозначной трактовки положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения системы собственных органов власти. Расплывчатая формулировка «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» позволяет федеральной власти самой определять степень детальности этих принципов, в то время как та же Конституция постулирует самостоятельность региональных органов власти от федеральных в плане осуществления ими полномочий, относящихся к ведению субъекта Федерации, а также независимость исполнительной власти от законодательной.
На характер преобразований существенное влияние также оказывают и условия, в которых проводятся эти преобразования. Для различных государств условия для преобразований неодинаковы и носят не только субъективный, но и объективный характер. Для России имеют место: во-первых, существование наряду с демократическими элементами авторитарных методов и средств; во-вторых, полиэтничность состава общества. Это своеобразная цивилизация, где чересполосица этносов, культур, конфессий, укладов жизни, социальных субъектов разных эпох, неодинаковая восприимчивость разными народами современности обусловили особую чуждость и одновременно особую близость убеждений, нравов, отношения к труду, к собственности и власти. Переходное состояние российской государственности обострило межнациональные отношения. Поэтому процесс реформирования российского общества ставит сложные задачи достижения согласия интересов разных народов, установления их равного доступа к власти, формирования нового типа федеративных связей и отношений между центром и субъектами Российской Федерации; в-третьих, длительный период переходного состояния государственности; в-четвертых, активная роль государства в формировании рыночных отношений.
Вместе с тем Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, то есть федерация - единое целое. Политика регионов должна учитывать интересы всего государства и не противопоставлять им интересы субъектов. 
Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации формально-юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики: смешанный этно-территориальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений; асимметричность субъектов Федерации; неоднозначность статусов субъектов Федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля; продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами.
 
Глава 2. Регулирование федеративных отношений в России

2.1. Правовое закрепление федеративных отношений

Для адекватного восприятия модели федеративных отношений, зафиксированной в ныне действующей Конституции РФ, необходимо учитывать политические и исторические условия, в которых она зарождалась в 1990 - 1993 гг. Во-первых, в тот период Россия находилась во власти тех же дезинтеграционных тенденций, что и СССР. Во-вторых, ситуацию осложняли объективные факторы, говоря о которых западные наблюдатели отмечали, что «никакая конституция, даже самая замечательная, не решит проблемы, порожденные необъятными размерами России и сложным демографическим составом ее населения» . В такой ситуации создание Федерации оказалось единственным разумным вариантом спасения государства, причем федерализация происходила именно «сверху вниз», выступая в качестве силы, позволившей «загнать джинна суверенизации обратно в бутылку» .
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., стал знаковым документом, предопределившим конституционную модель Российской Федерации. Идея его разработки впервые была озвучена 17 июля 1990 г. Работа велась интенсивно, но согласие по проекту рождалось трудно. Из нескольких проектов основой Договора стало Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий..., разработанное объединенной рабочей группой при непосредственном участии экспертов Конституционной комиссии. 15 апреля 1992 г. содержательная часть Федеративного договора была инкорпорирована в Конституцию РСФСР 1978 г. То есть еще до принятия самой Конституции 1993 г. разработанная для нее модель федеративных отношений получила практическое воплощение.
Безусловно, это был «компромисс, который позволил удержать Российскую Федерацию от более серьезных деформаций» . Но ситуация во многом оставалась напряженной. Принципиальный спор о соотношении Конституции и Федеративного договора продолжался вплоть до 12 декабря 1993 г., когда Заключительными и переходными положениями новой Конституции было установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции. Заметим, что решать проблему последующего приведения обязывающих норм Договора к конституционному знаменателю во многом пришлось Конституционному Суду РФ.
Конституция 1993 г. фактически установила, что Россия - это конституционная симметричная Федерация, состоящая из 89 юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей. Распределение полномочий осуществляется путем установления предметов ведения Федерации, сферы совместного ведения и остаточной компетенции субъектов. В основе лежат запреты выхода из состава Федерации; одностороннего изменения статуса субъекта; запрет преобразования административных границ в государственные; недемократических форм правления в субъектах; нарушения верховенства федеральной Конституции и законов. Но конституционная модель - это «не некая готовая схема, переданная «пользователям» (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях».  И с течением времени происходили осмысление, адаптация, реализация и корректировка положений Конституции.
В нашей стране изменения происходят стремительно, при этом их неотъемлемой чертой является склонность к крайним вариантам. Отношения «центр - регионы» не стали исключением. За 17 лет конституционного развития новой России с федерализмом произошли довольно серьезные метаморфозы. Как представляется, можно выделить четыре этапа этой трансформации: федерализм стихийный (1993 - 1995); федерализм направляемый (1996 - 1999); федерализм управляемый (2000 - 2003); федерализм административный (2004 - 2010).
Первый этап (1993 - 1995 гг.) мы условно охарактеризовали как федерализм стихийный. Стихийность выражалась прежде всего в том, что «с 1993 года развитие федеративных отношений в основном зависело от сиюминутных политических интересов Президента» . При этом центр не вполне управлял происходившими процессами, поскольку продолжался так называемый парад суверенитетов. На этом фоне происходило принятие региональных конституций, уставов и законодательства, не учитывавших положений федеральной Конституции и законов. Региональные выборы, состоявшиеся в конце 1993 - начале 1994 г., также ярко иллюстрируют стихийность складывавшихся федеративных отношений, так как они продемонстрировали различное понимание региональными властями того, как должны выглядеть и избираться те или иные органы или должностные лица, и стремление к ограничению избирательных прав граждан. Говоря о данном этапе, необходимо согласиться, что «попытка установить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими общественными движениями) приводит к политике этнической дифференциации» .
Второй этап, федерализм направляемый, начавшийся приблизительно в 1996 г. и продолжавшийся до 1999 г., характеризуется обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров. Западные эксперты особо подчеркивали тот факт, что «переговоры по двусторонним договорам и соглашениям проходили между первыми лицами в федеральном и региональных правительствах... Москва нарушала свою собственную, едва вставшую на ноги Конституцию, при этом она не вовлекала в этот процесс ни законодательные органы, ни суды и не проводила референдумов» .
В этот период становится очевидным, что по меньшей мере 50 конституций и уставов субъектов противоречат федеральной Конституции, а треть региональных законодательных актов нарушает федеральное законодательство. Начинается ревизия нормативной базы, в том числе с участием Конституционного Суда РФ. Значительную роль в налаживании диалога с субъектами играет Совет Федерации - верхняя палата федерального парламента. Она состоит из глав регионов и, несмотря на все недостатки, обладает ощутимым весом и доносит до центра интересы субъектов. К 1999 г. приходит понимание того, что избыток федерализма и децентрализации ведет отнюдь не к укреплению демократии и формированию свободной рыночной экономики. Это заставляет центр сделать весьма непростой выбор. К сожалению, на практике оказалось, что в России сделать процессы укрепления государственности и децентрализации власти не только совместимыми, но и поддерживающими друг друга почти невозможно.
С 2000 г. федеральный центр перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Начинается так называемая федеративная революция В.В. Путина, в рамках которой в период с 2000 по 2003 г. были предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них; изменение порядка формирования Совета Федерации; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами.
Характеризуя этот этап, российские эксперты отмечали, что «в федеральном законодательстве четко просматриваются унитаристские подходы, отказ от общепринятой трактовки федерализма как признания разнообразия, допустимости экспериментов, необходимости согласования интересов Федерации и субъектов... Представители регионов не могут влиять на законотворчество на общенациональном уровне, существующие механизмы и процедуры малоэффективны» . Согласно же другой точке зрения «регионалы в целом приняли централизацию... никакого единого фронта «губернаторской России» против путинского курса не сложилось... И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами... они так или иначе понимали, что остановить централизацию нельзя, она объективно необходима и неизбежна» .
В 2004 г. фактически начался постепенный переход к федерализму административному. Характеризуя ситуацию на тот момент, Президент РФ подчеркивал: «Мы наконец - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать» . Второй виток «федеративной революции» окончательно переместил центр тяжести. Наиболее существенными моментами здесь явились: отказ от прямых выборов глав субъектов; реформа исполнительной власти; укрупнение субъектов РФ; сужение сферы полномочий регионов. Предостережение относительно того, что «борьба против так называемого обособленного регионализма может легко подорвать развитие федерализма» , к сожалению, оказалось правдой.
Если исходить из того, что показателем федерализации государства должен быть достигнутый уровень децентрализации, дела у нас идут плохо. «Разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменяются административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий» . В нынешней политической ситуации в России никакие конституционные механизмы не могут гарантировать разумного использования дискреционных полномочий исполнительной власти . «Демония административной власти»  начинает проявляться в конституционно-правовой действительности. И в этой ситуации совершенно закономерно встает вопрос о возможности скорректировать происходящие изменения...
То, с чем мы имеем дело по прошествии 17 лет, - это трансформация Федерации de facto при соблюдении положений Конституции de jure. Конечно, «исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу» , и развитие на основе этих конституционных норм могло осуществляться в различных направлениях. Но происходившие в указанные периоды изменения далеко не всегда можно расценивать как приближение, и то, что мы видим сегодня, по всей видимости, один из возможных, но не самых удачных вариантов.
Однако парадоксальным является то, что российские регионы и их население просто ожидают от федерального центра изменения проводимой политики и шагов по исправлению сложившейся ситуации «сверху вниз», не рассматривая всерьез возможность постепенного проведения конституционных преобразований «снизу вверх». Между тем тенденция к такого рода «восходящим» изменениям обозначилась по всему миру с учетом того, что любую федерацию с точки зрения ее конституционного построения должно характеризовать то, что образующие государство политические единицы представлены на федеральном уровне и им гарантировано право участия в принятии решений на этом уровне.
На данном этапе в России формально субъектам РФ действительно гарантировано право участия в принятии решений на федеральном уровне, при этом при внимательном анализе можно выявить свыше 20 различных законодательно зафиксированных форм такого участия, позволяющих при грамотном подходе в той или иной степени влиять на решения центральной власти . Но инициирование и трансляция прогрессивных конституционных преобразований «снизу вверх» сегодня практически не имеют места, и, как представляется, этого не происходит по двум причинам. Во-первых, особенности организации и осуществления государственного управления в России на сегодняшний день с трудом совместимы с федеральной демократией. Во-вторых, налицо низкий уровень федеративной культуры, консолидации общественных и политических сил в самих субъектах и отсутствие активной позиции.
Говоря о первой причине, следует обратить внимание, что «даже конституционные гарантии могут служить разрушающим фактором. Показательный пример - Германия, которую можно назвать «замаскировавшимся унитарным государством», и Соединенные Штаты, развитие которых идет по пути от двухуровневой к основанной на принуждении и «послушной Вашингтону» Федерации» . У российских регионов, несмотря ни на что, в арсенале остается достаточно инструментов для влияния на федеральном уровне. 
Неоднородность и существующие различия в российском обществе обусловливают федерализм, но без их осознания и грамотного, активного, а главное, консолидированного продвижения региональными политическими элитами не ведут к эволюционному развитию Федерац