Оглавление

Введение…………………………………………………………………………...3
Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII – начала XX в………...9
1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции………………………...9
1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ……………………………………………………………………………..14
1.3. Эволюция российской бюрократии в XVIII - конце XIX в……………....21
Глава II. Российское чиновничество в конце XIX – начале XX в...………….34
2.1. Социальный состав и структура……………………………………………34
2.2. Социальный облик российской бюрократии в период первой мировой войны. Кадровая политика Николая II…………………………………………42
Глава III. Характер и степень эффективности функционирования российской бюрократии………………………………………………………………………53
3.1. Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации…………………………………………………………………….53
3.2. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX вв.……………...59
Заключение……………………………………………………………………….70
Список источников и литературы………………………………………………74

 
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена развивающимся противоречивым процессом модернизации нашего государства и, как следствие этого, потребностью в создании соответствующей ему системы государственного управления. В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолен окончательно. Этот кризис отразился и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к российскому историческому опыту формирования системы государственной власти.
Одной из ключевых фигур в системе государственного управления любого государства является профессионал-чиновник. На создание его во многом отрицательного образа в большей степени оказала влияние как либеральная, так и революционно-демократическая общественно-политическая мысль, а также российская литература XIX–XX в. в целом. И этот облик российского бюрократа, облик во многом отрицательный, со временем наложил негативный отпечаток и на многие исторические изыскания. Опыт управления, профессиональные качества отечественного чиновника во многом воспринимаются именно сквозь призму литературы и политики. Придание российскому чиновничеству сугубо негативных черт имеет место и в настоящее время. Только на смену крайне неприятному облику советского бюрократа, приходит бюрократ российский, всячески препятствующий  процессу реформ в России. Вместе с тем, нельзя не отметить и появившееся в постсоветской исторической литературе и публицистике стремление и к идеализации дореволюционной бюрократии. Все это, безусловно, делает тему нашего квалификационного исследования актуальной.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века  по начало XX в. - время формирования и функционирования российской бюрократии имперского типа. Начальная грань периода связана со складыванием российского чиновничества «служебного» типа в период петровских преобразований. Верхняя грань – с Октябрьской революцией 1917 г., когда начинает формироваться новый, уже советский бюрократический аппарат.
В исследовании внимание акцентировано на процессах, происходящих в системе государственного управления в начале ХХ века.
Степень изученности темы. Существующий объем информации и исследовательских материалов, накопленных к настоящему времени в историографии по данной теме, делает актуальным ее более детальный анализ на основе современных подходов в политологии и исторической науке.
В настоящее время при анализе общих проблем бюрократии можно выделить два основных направления. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса (К. Маркс, В.И. Ленин, М. Джилас, Д. Бернхем). В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства.
Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями (М. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, М. Дюверже). Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии.
Историография данной проблемы включает в себя три  основных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский. Первые работы в осмыслении роли места российской бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др.  Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества. 
В историографии советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского чиновничества и деятельности центральных и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др.  Заслугой советской историографии в изучении данной темы, безусловно, накопление и характеристика огромного количества источников, изучение структуры и состава российского чиновничества, системы органов государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что анализ исторического материала зачастую реализовывался в рамках марксистской схемы исторического исследования, что делает необходимым пересмотр целого ряда положений советских историков.
Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества . Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности .
Вместе с тем следует отметить, что еще малоизученной остается проблема уяснения причин неэффективности российского чиновничества в условиях общественного кризиса начала XX в., не осуществлен историко-сравнительный анализ «идеального» типа чиновника и российского бюрократа. Все это делает необходимым обратиться к изучению означенной темы.
 Целью исследования является оценка места и роли отечественной бюрократии XIX – XX вв. в системе государственного управления.
Основные задачи исследования:
1.    Провести сравнительный анализ российской бюрократии с «идеальным» типом бюрократии М. Вебера.
2.    Определить социальный облик и структуру отечественной бюрократии XIX – XX в.
3.    Исследовать особенности эволюции высшей российской бюрократии в годы первой мировой войны.
4.    Исследовать причины неэффективности российской бюрократии конца XIX – XX в.
В источниковую базу исследования положен анализ комплекса опубликованных источников, содержащих информацию о российской бюрократии имперского периода.
Во-первых, основной массив источников являются источник личного происхождения: мемуары, дневники, переписка, воспоминания. В них нашли отражения личностные оценки политических деятелей, а также представителей управленческой элиты и российской общественности применительно к оценке функционирования бюрократического аппарата в России в XIX – начале XX в. 
Вторым видом источников является периодическая печать и публицистика. В работе были использованы некоторые материалы периодической печати, позволяющие делать выводы об оценке деятельности российского чиновничества .
Методологическую базу исследования составляет совокупность общенаучных (анализ, синтез, интерпретация) и конкретно-исторических методов исследования, таких как сравнительно-исторический и проблемно-хронологический. Автор работы исходил также при выполнении работы из принципов историзма и научной объективности. В теоретическом отношении квалификационная работа ориентирована на идеи теории модернизации, так как социокультурные преобразования всех сторон общественной жизни конца XIX–XX вв., безусловно, отразились и на облике российской бюрократии, призванной решать встающие перед страной задачи. Выяснение степени восприимчивости российского чиновничества к решению вопросов формирующегося индустриального общества, а также взаимоотношений в рамках складывания  институтов правомерной монархии возможно только в контексте данной теории.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе впервые предпринята попытка комплексного сравнения российского чиновничества с так называемой «идеальной» бюрократией. На обширном историческом материале показана степень неэффективности отечественного бюрократического аппарата в условиях формирования правомерной монархии. В работе предпринята попытка объективного анализа роли российской бюрократии без ее идеализации и придания ей заведомо негативных черт.
Практическое значение исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы при разработке общих и специальных курсов по социальной истории России, истории системы управления и государственных учреждений как в звене средней  школы, так и в   системе высшей школы.
Структура работы в соответствии с обозначенной целью и задачами исследования состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.

 
Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII– начала XX в.

1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции
В настоящее время при анализе проблем бюрократии можно выделить два основных направления. В рамках одного из двух направлений возник и сам термин «бюрократия». Автор понятия – француз – Винсент де Гурне. Бюрократия понималась им как новая форма государственного правления. Сущность и значение ее состоит в том, что работа правительства оказывается в руках правителей по профессии.
 К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса . В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Исходя из названного основного тезиса, развиваются положения о бюрократии как об особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия являясь господствующим классом, безраздельно владеет двумя присущими ей основными функциями – управления и собственности, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Основные вопросы здесь: кто правит? В чьих интересах?
Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями. Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии .
В этой группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для Вебера политика – совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Господство есть узаконенное насилие. Вебер рассматривал господство не только как прямое насилие, а как деятельность связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для представителей сферы управления, которые реализуют господство, но для всех членов общества.
Источник роста бюрократии во всех сферах жизни общества Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе сопровождавшихся отделением производителя от используемых им средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии в соответствии с позицией Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом общей культуры, растущей взаимозависимостью различных отраслей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливается с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.
Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональной власти. Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в XX в., он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии как таинство, иерархия, формализм.
Идеальный вариант бюрократии европейского типа, по Веберу, соединяет в себе следующие качества: это – разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находившихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) – наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; лояльность работников по отношению к организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам .
Следует отметить, что концепция М. Вебера имеет далеко не бесспорный характер. Теория М. Вебера представляет собой защиту и апологию бюрократии. Несомненно, она дает адекватный анализ того, как функционируют бюрократические аппараты. Но вместе с тем необходимо отметить, что правление, основанное на дисциплине и правление, основанное на компетенции не всегда совпадают. На самом деле они могут вступать в конфликт друг с другом. Бюрократические аппараты не действуют в социальном вакууме. То, что является рациональным и эффективным для одного социального класса или группы, может быть совершенно противоположным по отношению к другим.
Кроме того, по Веберу эффективное управление требует, чтобы общественность оказывала минимальное воздействие на государственную бюрократию. Следует обратить внимание на то, что такая позиция несовместима ни с каким определением демократии.
Но наряду с этими недостатками следует обратить внимание еще на один в нашем представлении более глобальный. Вебер утверждает, что бюрократическое управление по сути своей является рациональным. А это не так.
Бюрократическое управление подразумевает комбинацию частичной рациональности и глобальной иррациональности, что в точности соответствует такому же сочетанию в рыночной экономике и всеобщем товарном производстве, то есть в самом капитализме, с историческим подъемом которого бюрократические системы тесно связаны. Оно выражает необходимость в более рационально функционирующем государстве, которое для защиты интересов собственников обеспечивало бы правовую безопасность, непроизвольное использование денежных систем, меры против экономической политики препятствующей свободному потоку товаров и так далее.
Все эти увеличения рациональности для каждого лица, фирмы или государства, взятые в отдельности приводят к исторически возрастающей иррациональности системы (мира) в их совокупности.
Крайняя степень рациональности, внедренная внутри организации одной фирмы, взрывается иррациональностью кризисов перепроизводства. Крайняя рациональность в администрации наций-государств и их вооруженных силах приводит к крайней иррациональности диктаторских систем, совершенно игнорирующих растущее число граждан. Крайняя рациональность в обеспечении внутригосударственного «полицейского регулирования» незначительных конфликтов приводит к потенциально тотальной иррациональности физического уничтожения человечества в новой мировой войне, экологической катастрофе или во взрывном кризисе производства продовольствия.
Эти противоречия не являются результатом каких-либо ошибок со стороны бюрократии, экспертов или правителей. Они суть внутренних противоречий буржуазного общества и товарного производства, на котором оно зиждется. Все эти противоречия отражаются на бюрократических подсистемах большого бизнеса и государственной администрации. Если мы оставим в стороне посткапиталистические бюрократии, которые также подпадают под общую теорию Вебера, верно ли, что все крупные фирмы управляются высокопоставленными экспертами? Разве они управляются не финансистами? Становятся ли они все более и более эффективными?  Нельзя сбрасывать со счетов и растущее расточительство в отношение материальных и человеческих ресурсов, что также является следствием роста бюрократии? Вопрос также и в том, что рациональное слепое повиновение приказам, которые могут являться беспечными или варварскими или неэффективными в техническом смысле. Этот перечень вопросов можно продолжить и далее.
Теория бюрократии Вебера в значительной степени представляет собой обоснование роста экспансии Прусского государства с его специфическими и противоречивыми связями с абсолютизмом с одной стороны, и либеральной буржуазией, с другой стороны.
Еще одним важным теоретическим направлением в современной социологии и политологии, в рамках которого предпринимаются попытки интерпретации сущности и структуры управления стала элитология. Почти все существующие теории элит имеют своим предметом так или иначе понимаемую систему властных отношений в обществе. При этом все концепции допускают временное или постоянное неравенство между элитой и остальным социумом. 
Первые научно разработанные концепции элит были предложены в конце ХIХ – начале ХХ века Г. Моска, В. Парето и Р. Михельсом . В их произведениях были охарактеризованы основные качества элиты, критерии и формы отбора, взаимоотношения внутри элиты и отношения элиты с массами, роль элиты в обществе. Они подчеркивали элитарность любого общества, его неизбежное деление на управляющее меньшинство и управляемое большинство. Власть принадлежит элите потому, она отличается особыми качествами. 
В настоящее время существуют различные направления элитарных теорий: ценностные теории элиты, теории демократического элитизма, концепции плюрализма элит, леволиберальные теории. Они отражают те или иные аспекты реальной действительности. При всем многообразии подходов и оценок существующей в этом плане отметим, что для нашего исследования выяснение социологических параметров российской управленческой элиты конца  XIX – начала XX будет иметь первостепенное значение. 

1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ
Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое независимо от того, является оно республиканским, аристократическим или монархическим. «Бюрократическое управление  означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер» . В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали  тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям: 1) он лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои функции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы .
В течении XVIII в. условия государственной службы и сама бюрократия заметно изменились, что нашло отражение в следующем.
1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами . Это требование постепенно становилось профессиональной нормой деятельности чиновника.
2. После введения Табели о рангах возникла устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Данный документ по наблюдениям А.Н. Медушевского, способствовал важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служил предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной организации власти .
3. Генеральный регламент 1720 г. и регламенты отдельных коллегий установили четкое разделение дел и бюрократическую соподчиненность между чиновниками, а также единообразие организационного устройства и порядок деятельности коронных учреждений, что наделило каждую должность определенной служебной компетенцией.
4. После Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 1762 г. российские чиновники-дворяне, то есть все классные чиновники – как минимум 30% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII – XIX вв., имевшие по чину дворянство, а также канцеляристы из дворян стали лично свободными и могли служить на основе свободного выбора. Сама государственная служба из обязанности стала привилегией .
Однако служба канцеляристов разночинного происхождения по-прежнему являлась своего рода формой крепостной зависимости. Подобно крепостным они были привязаны к месту службы и не могли по своему желанию перейти в другое состояние, на работу в другое учреждение. Естественно, что лично несвободные канцеляристы не могли подчиняться только служебному долгу. Однако и классные чиновники в XVIII в. не могли действовать невзирая на лица.
5. В XVIII в. немногие чиновники получали специальное образование в учебных заведениях. В большинстве случаев практический служебный опыт являлся главным и единственным источником их компетентности, большинство чиновников приходили на гражданскую службу после военной.
6. С 1764 г. все чиновники стали получать денежное жалованье, которое для многих было главным или единственным источником дохода. Однако в течение всего XVIII в. сохранилась раздача чиновникам населенных государственных земель и удерживалась многовековая традиция брать за услуги с просителей дополнительную плату, так называемые взятки.
Для высших должностных лиц на местах – воевод до 1760-х гг. повсеместно практиковался и хорошо сохранился обычай древнего кормления, который осуществлялся следующим образом. От трех до четырех раз в год (Рождество, Пасха, Петров день и масленица) крестьянские общины, проживавшие на подвластной воеводе территории, по очереди приносили корм или взятки, которые определялись традицией.
7. Чиновники рассматривали свою службу как единственную профессию и условия службы этому способствовали. В 1739 г. был установлен рабочий режим: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они были обязаны находиться в присутствии с 7 утра до 14 пополудни, а в необходимых случаях – дополнительно от 4 до 7 часов вечера; срочная работа выполнялась по ночам в присутственном месте или дома. Прокуроры или секретари вели учет посещаемости, а также опозданий. В Петербурге императоры Павел I и Николай I, любили приходить в присутствия к началу рабочего дня.
8. Табель о рангах отменила наследственную передачу служебных мест, узаконила замещение должностей по личным заслугам, способностям и опыту, обязала всех не исключая выходцев из знатных родов, начинать службу с низших чинов. Фактически продвижение по служебной лестнице зависело не только от образования, стажа работы, заслуг и способностей, но также от социального происхождения, усмотрения начальства, и от связей – от силы того патронажного клана, в который входил чиновник.
В 1708 г. был уничтожен старый принцип назначения на должность «как государево пожалование», что превратило всех должностных лиц местного коронного управления в чиновников, которые стали назначаться на должности без всякого челобитья, и находились на них бессрочно. Это привело, в конечном счете, к тому, что чиновники оторвались от своих служебных мест в том смысле, что не стали рассматривать их как свою собственность, ни как бенефиций, пожалованный им для извлечения доходов .
10. Генеральный регламент 1720 г. установил единые нормы служебного поведения для всех коронных чиновников, которые отныне подлежали строгой и суровой служебной дисциплине. В 1765 г. был издан указ «О существенных обязанностях чиновников» имеющий характер общих правил поведения в присутственных местах.
11. Указанные выше нормативные акты установили определенные процедуры, в соответствии с которыми чиновники должны были осуществлять свои обязанности.
12. Чиновники переходили от личностного к формально-рациональному характеру межличностных отношений с коллегами, просителями и истцами.
Исходя из вышесказанного от идеального типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.
В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, включая отношения в высшем и низшем эшелоне управления .
Повышение профессионализма чиновников происходило неуклонно не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом процессе играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течении XIX – начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов, послов и посланников), число которых к 1853 г. достигло 372, а накануне февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 гг. доля военных среди них снизилась почти в два раза – с 35.5 до 16.4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 гг. с 4 до 83% - в 20 раз. Доля лиц с недвижимым имуществом за 1853-1917 гг. упала более чем в два раза – с 80.9 до 38.4%. Это означало, что к 1917 г. служба почти двух третьих представителей высшей бюрократии стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня .
Российские чиновники не могли в полной мере действовать, не взирая на лица. Помехой к этому служила опасность быть уволенным по так называемому третьему пункту. Дело в том, на основании статьи 838 пункта 3 устава о службе гражданской (введена в 1850 г.) чиновник, который по убеждению начальства, не справлялся с обязанностями, не являлся благонадежным или совершал такой проступок, который был известен начальству, но который нельзя доказать фактами, мог быть уволен без объяснения причин. Эта практика могла вынуждать чиновников действовать «взирая на лица», так как увольнение по третьему пункту было равносильно выдаче «волчьего паспорта», закрывая навсегда возможность возвращения на государственную службу. Впрочем, третий пункт применялся не очень часто и главным образом в отношении лиц, уличенных в злоупотреблениях служебным положением. С первого ноября 1894 г. по 1 июля 1895 г., по всем ведомствам империи были уволены по третьему пункту 56 человек – 0.04% от общего числа чиновников . Несмотря на существование третьего пункта, начальники были озабочены тем, как уволить элементарно недобросовестных чиновников. Юристы конца XIX в. часто указывали на беспомощность начальства в отношении недисциплинированных чиновников и считали актуальной задачу административной юстиции «надлежащую организацию дисциплинарной ответственности» по образцу германского законодательства .
В первой половине XIX в. патронажные связи между чиновниками сильно ослабли по сравнению с предшествующим столетием, однако не были полностью изжиты и также препятствовали торжеству принципа – действовать невзирая на лица. Но и в контексте данного пункта успехи были достаточно ощутимыми. Е.М. Феоктистов, начальник Главного управления по делам печати, отмечает в своих воспоминаниях о том, что крупные государственные чиновники в эпоху Александра II, не уступали давлению даже родственников княгини Юрьевской, фаворитки императора, стремившихся получить выгодные концессии на строительство железных дорог . Что касается взяток в смысле незаконных поборов или подкупа должностного лица, то этот недостаток бюрократии не исчез, хотя его распространенность со временем, вероятно, уменьшалась, особенно во второй половине XIX в., когда общественность и пресса начали контролировать деятельность коронной администрации.
Принципиальные изменения в системе государственного управления четко проявлялись во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система в следующем столетии уступил место формальным, официальным отношениям. Петр I мог лично побить своего фаворита А.Д. Меньшикова и в то же время простить ему государственные преступления – казнокрадство и взятки. Николай I должен был тайно помогать декабристам, чтобы не дискредитировать государственную власть. Александр III не хотел наказывать своего любимого министра С.Ю. Витте за нарушение служебной дисциплины, но не мог не сделать этого и выбрал самую мягкую форму наказания – посадил на месяц на гауптвахту, куда С.Ю. Витте отправлялся каждый день после окончания службы .
Показателем качества работы бюрократического аппарата является периодичность нарушения закона и инструкций со стороны чиновников. Действительно число должностных нарушений вряд ли может быть известно, но определенное представление об этом дают данные о числе чиновников, а также лиц находившихся на общественной службе по выборам и имевших статус государственных служащих, которые привлекались к уголовной ответственности за должностные преступления различными судебными учреждениями. Такие данные имеется за 1834-1859 гг. по всей стране в ежегодных отчетах Министерства юстиции, за 1874-1894 гг. по 33 губерниям и за 1899-1913 гг. по всей России, где были введены новые судебные учреждения по судебным уставам 1864 г., в ежегодниках «Свод статистических сведений по делам уголовным». Дореформенные и пореформенные сведения несопоставимы, поскольку они охватывают разную территорию, но дают возможность получить представление о размерах и динамике служебных преступлений (как в коронной, так и в общественной службе) и борьбе с ними. В 1830-1840-х гг. к уголовной ответственности в среднем в год привлекалось по всей стране более 6 тыс. лиц, находившихся на государственной и общественной службе, или примерно 4% от их общего числа, 1840-е гг. – 4.8 тыс., или 3.4%, в 1850-е гг. – около 5 тыс., или 2.2%. Всего к  ответственности было привлечено 78 496 чиновников .
 Данные цифры показывают, что численность чиновников привлекаемых к уголовной ответственности за должностные преступления было достаточно значительным, но относительно числа лиц находившихся на государственной службе оно постепенно уменьшалось. Исходя из этого можно сделать вывод, что российская бюрократия во второй трети XIX в. все больше подчинялась закону.
Таким образом, на примере развития российского чиновничества имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в то же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает и никогда не будет совпадать с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причину ментальные основания и причины политического характера.

1.3.    Эволюция российской бюрократии в XVIII - конце XIX вв.
В течение императорского периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно видоизменило ментальный образ русской бюрократии. Характерные черты русского чиновничества и те перемены, и те перемены, которые оно претерпело за данный период можно свести к следующим моментам.
Чиновничество было всегда ориентировано, прежде всего, на интересы государства, как оно их понимало, и корпоративные интересы бюрократии. Каждый чиновник был ответственен главным образом перед другим вышестоящим чиновником, подчинялся ему и в своей службе руководствовался преимущественно бюрократическими правилами. Иерархическая организация чиновничества, строгая регламентация и полная зависимость от государства превратили бюрократию в могущественное и в то же время послушное орудие верховной власти, предназначенное для достижения ее целей. Однако нельзя не видеть и других тенденций. Во-первых, в течении XVIII – начала XX в. коронное управление все более ставилось в рамки закона и четкой инструкции, подчинялось бюрократической дисциплине: формальности – плохи ли, хороши ли – ограничивали произвол чиновников. Компетенция, или специализация, государственного учреждения, конкуренция различных ведомств за влияние ставила пределы могуществу отдельных ведомств. Во-вторых, начиная с конца XVIII в. бюрократия попала под воздействие общественного мнения, которое выражалось различными способами, в том числе и через прессу . Со второй половины 1850-х гг. и в особенности после введения земств и городских дум, можно говорить о том, что деятельность и центральной и местной коронной администрации находилась под наблюдением со стороны общества и органов общественного самоуправления . С 1906 г. коронная бюрократия попала под контроль Государственной Думы.
На протяжении XVIII – начала XX в. высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после отмены крепостного права стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34% .
Важно также отметить и то обстоятельство, что наблюдалось и обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало существенных размеров, потому что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. В пореформенный период процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков. Возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того, что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении компаниями. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Часты были случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной службы на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях.
Можно сделать вывод о том, что и до отмены крепостного права и после него бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны .
В течение императорского периода происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. В XVII в. чиновники, работавшие в приказах, приобретали профессиональные навыки от родителей и через ученичество. Лишь при Петре I возникли первые училища, дававшие специальное образование. Второй переломный момент на этом пути приходится на конец XVIII – начало XIX в., что было связано со следующими обстоятельствами: а) в 1809 г. был введен образовательный ценз для гражданских чиновников; б) роль семейных связей при поступлении на гражданскую службу и продвижении по служебной лестнице существенно уменьшилась; в) произошло обособление гражданских чиновников от офицерского корпуса; переходы с  военной службы на гражданскую, очень распространенные в XVIII в., стали случаться в XIX в. значительно реже. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX – начале XX в. – чиновником-юристом. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал их постепенной консолидации в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой.
Принадлежность «к чиновному званию» определялось и регулировалось государственным законом («Табель о рангах»), принятым еще при Петре I в 1722 году и установившим порядок прохождения службы. В XVIII и XIX вв. эти законы дополнялись и видоизменялись, но основополагающие принципы петровского закона оставались неизменными.
«Табель о рангах» должна была упорядочить организацию государственного аппарата и ввести строгую системность и постепенность движения чиновника по служебной лестнице. Право на чин (должность) напрямую теперь зависела не от знатности рода, а от выслуги лет («старшинства чина»), благодаря которой происходил переход из чина в чин. Эти же преимущества давали и награждения орденами, каждый из которых соотносился с определенным чиновным званием и соответствующим титулом.
Получение чина соответствовала определенной должности и в штатных расписаниях всех ведомств указывалось, какому чину принадлежит та или иная должность. Обычно должность министра соответствовала II классу, товарища министра III классу, директора департамента, губернатора и градоначальника IV классу, вице-директора департамента и вице-губернатора – V классу, делопроизводителя в центральных учреждениях – VI, а столоначальника – VII классу. Волей императора на должности могли назначаться и люди, не имеющие соответствующего чина.
Жесткой привязки между чином и должностью в обычной жизни не существовало. Награждение чинами в XIX в. стало одной из форм государственного поощрения, и высокие чины получали люди, не имеющие к делам управления какого-либо отношения. В результате количество классных чиновников высших разрядов значительно превышало количество соответствующих должностей в государственном аппарате.
Имперская бюрократия была призвана в качестве политической элиты в первой половине XIX в. решить ключевую задачу социально-экономической модернизации страны – крестьянскую: «Русская дореволюционная бюрократия была создана Императором Николаем Первым в качестве опорной точки для освобождения крестьян: не было никакой физической возможности реализовать освобождение крестьян, опираясь исключительно на дворянский государственный аппарат» .
Собственно бюрократия родилась не в XIX в., а много раньше: формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства – служилого, численность которого к середине XVIII в. составила более половины дворян – 148 685 из 253 068 человек . Однако, только в период правления Александра I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией» .
Собственно бюрократия родилась не в XIX в., а много раньше: формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства – служилого, численность которого к середине XVIII в. составила более половины дворян – 148 685 из 253 068 человек . Однако только в период правления Александра I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией» .
Русская бюрократия – это новый служилый класс, который создает империя:  пытаясь заменить им слишком вольное, охладевшее к службе дворянство… бюрократия была «инобытием» дворянства: новой, упорядоченной формой его службы» . Имперская бюрократия в своем развитии прошла три фазы эволюции: 1825–1855 гг. – период правления Николая I, когда бюрократия в качестве «инобытия дворянства» становится новым правящим классом; 1855–1881 гг. – период преимущественного положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860–1870-х гг., 1881–1917 гг. – период медленного упадка бюрократии, неэффективность которой стала одной из главных причин крушения Российской империи.
Однако даже при этих параметрах роста управленческого аппарата отношение его численности к численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств: в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г. – на 929 человек; в 1903 г. – на 335 человек .
В связи со значительным ростом численности управленческого аппарата правительство принимало меры по ограничению числа лиц, имевших право претендовать по службе на потомственное дворянство, то есть на вхождение в элитарный круг. В 1845 г. Манифест «О порядке приобретения дворянства службой» ограничил порог приобретения потомственного дворянства пятью высшими классами, а закон 1856 г. «О сроках производства в чины по гражданской службе» - четырьмя высшими классами. Другой мерой направленной на ограничение числа лиц, претендовавших на получение потомственного дворянства, была фактическая отмена права на получение потомственного дворянства на основании присвоения орденов.
К категории политической элиты следует отнести именно пять высших классов, численность которых в середине XIX в. составляла около полутора тысяч человек. Удельный вес высших четырех классов в структуре чиновничества на протяжении XIX в. был практически стабильным, составляя около 1% (в 1847 г. – 1,1%, в 1857 г. – 1% - 857 человек при общей численности чиновничества 86 066 чел.; в 1903 г. также около 1% - 3756 имели чины высших четырех классов).
Нежелание высших слоев русского общества нести службу государству обусловило устойчивое снижение удельного веса дворян в составе среднего и низшего звена управленческого аппарата на протяжении всего XIX в. (согласно данным А. Корелина, в XIX в. удельный вес потомственных дворян среди низших и средних классов составлял не более 20-40%). Однако в среде высшего чиновничества процент потомственных дворян в XIX в. оставался высоким и  даже на исходе XIX в. не падал ниже 70% .
Подлинная элита империи рекрутировалась почти исключительно из дворян: в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном Совете – 98,2%, в Сенате – 95,4%. Согласно изысканиям П.А. Зайончковского, состав высшей губернской администрации также рекрутировался прежде всего из дворян: 100% губернаторов, 88,2% вице-губернаторов, 81,6% председателей казенных палат и 66,6% прокуроров в губерниях были дворянами. При этом значительная часть дворян являлась землевладельцами.  Аналогичные данные о том, что высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян приводит и С.М. Троицкий .
Более того анализ состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного Совета, Комитета министров и Сената) показал. что преобладающая часть ее принадлежала к узкому и немногочисленному в составе дворянства слою крупнейших земельных собственников (владельцы свыше 1 тысячи душ в середине XIX в. 1,4% крепостников России). Процент владельцев имений, насчитывавших свыше 1 тысячи душ, составлял для Кабинета министров 77,7%, для государственного совета – 70,9%, для сенаторов 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Кабинете министров 94,4%, в Государственном Совете – 92%, среди сенаторов 72,7%.  Тот факт, что в составе высшего эшелона власти в империи – подлинной управленческой элиты – преобладали крупные земельные собственники, свидетельствует о том, что землевладение по-прежнему оставалось важным средством вознаграждения управленческих функций, хотя процент помещиков в составе в течение второй половины XIX в. неуклонно снижался. Именно землевладение в качестве вознаграждения за службу стало фактором двойственности в положении бюрократии (будучи служилым классом, она в то же время представляла узкий слой земельных собственников). Мы считаем, что это обстоятельство стало важнейшим фактором неэффективности государственной элиты. Наиболее наглядно это явление проявилось в ходе участия высшей бюрократии в решении центральной проблемы экономической и политической модернизации в первой половине XIX в. – крестьянской.
Землевладение было главным, но не единственным фактором неэффективности николаевской бюрократии. Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся со времен Екатерины II практика применения этого принципа в России извратила его сущность и существенно снизила эффективность ротации элиты, так как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет.
Еще одной существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля в год .
Высшая бюрократия в отличие от низших классов была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 г. губернатор получал 3000 рублей в год, что в 15 и более раз превышало жалованье канцелярского служителя. В соответствии  со штатами министерств 1802 г., параметры которого сохранились до середины XIX в., содержание министра составляло 12 тысяч рублей в год плюс казенная квартира или квартирные в сумме 1200 рублей.
Однако, несмотря на это обстоятельство, коррупция не обошла стороной и высшие бюрократические сферы. К середине XIX в.  взяточничество охватило все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением.
Масштабы злоупотреблений в середине XIX в. вынудили правительство в атмосфере общественных ожиданий прогрессивных преобразований конца 1850-х гг. принять меры по пресечению этого зла. В ходе ревизий деятельности губернских учреждений были вскрыты столь многочисленные злоупотребления, что в некоторых учреждениях были отстранены от службы от половины до трех четвертей служащих. Косвенным свидетельством результативности данных мер стало резкое сокращение числа недвижимых имений, приобретенных семьями чиновников: если в 1850 г. имения приобрели 622 чиновника, то в 1857 г. лишь 105 .
Таким образом, анализ особенностей становления имперской бюрократии в качестве элиты демонстрирует, что, несмотря на существенное изменение конкретного