Оглавление

Введение    3
Глава 1. Теоретические аспекты муниципального управления охраны здоровья населения    6
1.1. Особенности охраны здоровья населения    6
1.2 Сущность и функции муниципального управления охраной здоровья населения    16
1.3  Методические основы оценки эффективности муниципального управления охраной здоровья населения.    22
Глава 2. Анализ деятельности Министерства здравоохранения  Челябинской области и конкретного учреждения по охране здоровья на муниципальном уровне    38
2.1. Структура охраны здоровья населения на муниципальном уровне в Челябинской области    38
2.2. МУЗ Диагностический центр как составляющая в системе муниципального управления охраной здоровья населения    62
Глава 3. ПРОЕКТИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ    73
3.1. Методика оценки качества деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области    73
3.2. Предлагаемая методика оценки эффективности деятельности    Министерства здравоохранения Челябинской области    83
3.3 Оценка методик по повышению качества деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области    89
Заключение    91
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И    94
ЛИТЕРАТУРЫ    94
Введение

Охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.
Цель исследования: проектирование системы оценки эффективности деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области. 
Задачи исследования:
1.    Исследовать теоретические аспекты муниципального управления охраны здоровья населения;
2.    Проанализировать деятельность МУЗ Диагностический центр как составляющая в системе муниципального управления охраной здоровья населения.
3.    Провести анализ деятельности Министерства здравоохранения  Челябинской области (2008г.);
4.    Исследовать проблемы деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области;
5.    Исследовать методику оценки качества деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области;
6.    Исследовать предлагаемую методику оценки эффективности деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области;
7.    Произвести оценку методик по повышению качества деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области.
Предмет исследования: оценка эффективности деятельности организации.
Объект исследования: Министерство здравоохранения Челябинской области
В исследовании использовались аналитические подходы, методы сравнения, индукции и дедукции.
В основу исследования легли работы следующих авторов Аристова О.В., Афанасьева М.П., Виханского О.С., Волкова О.В., Герчиковой И.Н., Гиссина В.И., Гличева А.В., Ильенковой С.Д., Леонова И.Г., Мишина В.М., Окрепилова В.В., Скляренко А.Ю.

1. Теоретические аспекты муниципального управления охраны здоровья населения
1.1. Особенности охраны здоровья населения

Понятие «здравоохранение» означает деятельность по сохранению, улучшению, обеспечению и укреплению здоровья различных групп населения. Основными законодательными актами закреплено право человека на охрану и укрепление здоровья. Оптимизация системы здравоохранения является важнейшей частью социально-экономической политики государства. Здравоохранение рассматривается как государственная система с единством целей, взаимодействия и преемственностью служб (лечебных и профилактических), всеобщей доступностью квалифицированной медицинской помощи, реальной гуманистической направленностью. 
Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.
За последние годы общая смертность населения в Российской Федерации значительно возросла, и сейчас она в 1,5 раза выше, чем в развитых странах, в основном за счет крайне высоких показателей смертности от болезней системы кровообращения, несчастных случаев, отравлений, травм и онкологических заболеваний.
Младенческая смертность в 2-3 раза выше, чем в развитых странах, что в значительной мере обусловлено многочисленными осложнениями беременности, родов и перинатальной патологией.
Значительно сократилась средняя продолжительность жизни, особенно мужчин.
Серьезной проблемой для общества стали социально обусловленные болезни - алкоголизм, наркомания, туберкулез, ВИЧ-инфекция, заболевания, передающиеся половым путем.
Среди причин, негативно влияющих на состояние здоровья населения, необходимо отметить снижение качества жизни значительной части населения (низкий уровень заработной платы и пенсионного обеспечения, ухудшение условий жизни, труда, отдыха, состояния окружающей среды, качества и структуры питания и др.), чрезмерные стрессовые нагрузки, снижение общего уровня культуры, в том числе санитарно-гигиенической, что способствует распространению вредных привычек и нездорового образа жизни.
В стране все более обостряется проблема курения. За последние годы количество курящих мужчин в возрасте до 40 лет возросло с 45 до 70 процентов. Стремительно увеличивается удельный вес курящих подростков. Достаточно сказать, что на сегодня каждый десятый школьник зависим от табака и имеет те или иные признаки болезней, связанных с курением.
Распространенность в России только бытового пьянства составляет 20 процентов. Общая заболеваемость лиц, злоупотребляющих алкоголем, в 2 раза выше, чем лиц, не употребляющих спиртные напитки. Злоупотребление алкоголем является причиной более 70 процентов несчастных случаев.
В стране существенно увеличилось количество людей, употребляющих наркотики. Их средний возраст прогрессивно снижается. В настоящее время более 3 миллионов человек потребляют наркотики, почти две трети из них молодежь в возрасте до 30 лет, составляющая основную группу ВИЧ-инфицированных.
В стране 70 процентов населения не занимается физкультурой, а распространенность гиподинамии среди школьников достигла 80 процентов, более 30 процентов населения имеют дефицит веса и столько же избыточный вес в результате неправильного и нерационального питания.
В России более половины населения проживает в крайне неблагоприятной экологической обстановке, связанной с загрязнением окружающей среды выбросами промышленных предприятий и автомобильного транспорта, пользуется недоброкачественной питьевой водой. Отмечается рост профессиональной заболеваемости, связанной с неудовлетворительными условиями труда и плохой информированностью работников и работодателей о правах и обязанностях каждого из них, санитарно-гигиенических нормах и правилах.
Учитывая, что здоровье человека более чем на 50 процентов определяется образом жизни, то есть поведением и отношением его к собственному здоровью и здоровью окружающих, из всего комплекса мер, направленных на охрану здоровья населения, настоящая Концепция предусматривает в качестве одного из основных приоритетных направлений деятельности в сложившихся условиях формирование у населения навыков здорового образа жизни, повышение уровня санитарно-гигиенической культуры, что не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект.
Хорошо организованная пропаганда медицинских и гигиенических знаний среди населения способствует снижению заболеваемости и смертности, помогает воспитывать здоровое, физически крепкое поколение. Мировой опыт свидетельствует, что эффективность этой профилактической деятельности среди населения исключительно высока.
Следует отметить, что в стране уже принят ряд законодательных актов в области охраны здоровья населения. К ним относятся:
Основы законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан, определившие профилактическую деятельность одним из основных направлений здравоохранения;

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ряд статей которого определяет, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленные на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни, являются обязательными;
Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и Концепция государственной политики в области здорового питания до 2005 года, направленные на улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения, Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», определяющий стратегию и систему мер в области профилактики основных инфекционных заболеваний;
Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».
В Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997г. № 1387, изложены основные принципы развития здравоохранения, направленные на улучшение качества диагностики заболеваний, лечения больных, лекарственного обеспечения, а также определены некоторые принципы профилактической деятельности органов и учреждений здравоохранения. Настоящая Концепция развивает указанные направления деятельности по охране здоровья населения.
Важное значение в данном аспекте имеет утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997г. №1300 Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая определяет здоровье населения основой национальной безопасности страны. Правительством Российской Федерации принят ряд федеральных целевых программ, рассматривающих отдельные проблемы сохранения и укрепления здоровья, профилактики заболеваний населения Российской Федерации, в том числе сахарного диабета, туберкулеза, ВИЧ-инфекции, а также создания эффективной системы вакцинопрофилактики населения.
Приоритетным структурным элементом системы здравоохранения является профилактическая деятельность медицинских работников, развитие медико-социальной активности и установок на здоровый образ жизни среди различных групп населения. 
Главное направление в развитии и совершенствовании здравоохранения на современном этапе - охрана материнства и детства, создание оптимальных социально-экономических, правовых и медико-социальных условий для укрепления здоровья женщин и детей, планирование семьи, решение медико-демографических проблем. 
Деятельность органов и учреждений осуществляется на основе государственного законодательства и нормативно-правовых документов. Принцип единства медицинской науки и практики реализуется в виде совместной деятельности и внедрения научных разработок в учреждениях здравоохранения. 
К числу важнейших теоретических проблем здравоохранения относятся: социальная обусловленность общественного здоровья, болезнь как биосоциальный феномен, основные категории здравоохранения (общественное здоровье, материально-экономическая база, кадры и т. д.), формы и пути развития здравоохранения при различных социально-экономических условиях и др. 
Всемирной организацией здравоохранения определены 4 категории обобщенных показателей, которые характеризуют состояние здравоохранения в стране: 
1) показатели, относящиеся к политике в области здравоохранения; 
2) социальные и экономические показатели; 
3) показатели обеспеченности медико-социальной помощью; 
4) показатели состояния здоровья населения. 
Охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медико-социальной помощи в случае утраты здоровья. 
Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации, Конституциями и иными законодательными актами республик в составе Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. 
Основными правовыми принципами охраны здоровья граждан являются: 
    соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; 
    приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; 
    доступность медико-социальной помощи; 
    социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; 
    ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья. 
Задачами законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан являются: 
    определение ответственности и компетенции Комитета здравоохранения Челябинско    й области в вопросах охраны здоровья граждан в соответствии с Федеративным договором, а также определение ответственности и компетенции в этих вопросах органов местного самоуправления; 
    правовое регулирование деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; 
    определение прав граждан, отдельных групп населения в области охраны здоровья и установление гарантий их соблюдения; 
    определение профессиональных прав, обязанностей и ответственности медицинских и фармацевтических работников, установление гарантий их социальной защиты. 
Граждане Российской Федерации обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Это право обеспечивается проведением мероприятий по охране окружающей природной среды, созданию благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан; производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. 
Государство обеспечивает гражданам право на охрану здоровья независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, вероисповедания, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. 
Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность. 
Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами Российской Федерации. 
Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемическом состоянии района проживания, рациональных нормах питания, продукции, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эти сведения предоставляются местной администрацией средствам массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам в порядке, установленном Правительством РФ. В интересах охраны здоровья граждан реклама алкогольных напитков и табачных изделий в средствах массовой информации запрещена. Нарушение указанной нормы влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. 
При заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программой ОМС. 
Граждане имеют право на дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством. 
Граждане имеют право на льготное обеспечение протезами, ортопедическими, корригирующими изделиями, слуховыми аппаратами, средствами передвижения и иными специальными средствами. Категории граждан, имеющих это право, а также условия и порядок их обеспечения льготной протезно-ортопедической и зубопротезной помощью определяются Правительством Российской Федерации. 
Граждане имеют право на медицинскую экспертизу, в том числе независимую, которая проводится по их личному заявлению в специализированных учреждениях. 
Дети, подростки, учащиеся, инвалиды и пенсионеры, занимающиеся физической культурой, имеют право на бесплатный медицинский контроль. 
Работающие граждане имеют право на пособие при карантине в случае отстранения их от работы органами санэпиднадзора вследствие заразного заболевания. Если карантину подлежат несовершеннолетние или граждане, признанные в установленном законом порядке недееспособными, пособие выдается одному из родителей (иному законному представителю) или иному члену семьи в установленном законом порядке. 
Организационно-правовые предпосылки медицинской и фармацевтической деятельности 
Право на занятие медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское или фармацевтическое образование в Российской Федерации, имеющие диплом и специальное звание, а на занятие определенными видами деятельности, перечень которых устанавливается Министерством здравоохранения Российской Федерации, имеющие также сертификат специалиста и лицензию. 
Сертификат специалиста выдается на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура) или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан. 
Студенты высших и средних медицинских учебных заведений допускаются к участию в оказании медицинской помощи гражданам в соответствии с программами обучения под контролем медицинского персонала, несущего ответственность за их профессиональную подготовку в порядке, установленном МЗ РФ. Лица, не имеющие законченного высшего медицинского или фармацевтического образования, могут быть допущены к занятию медицинской или фармацевтической деятельностью в должностях работников со средним медицинским образованием в порядке, установленном МЗ РФ. 
Врачи или провизоры, не работавшие по своей специальности более 5 лет, могут быть допущены к практической медицинской или фармацевтической деятельности после прохождения переподготовки в соответствующих учебных заведениях или на основании проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций. 
Лица, получившие медицинскую или фармацевтическую подготовку в иностранных государствах, допускаются к медицинской или фармацевтической деятельности после экзамена в соответствующих учебных заведениях Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также после получения лицензии на занятие определенными Министерством здравоохранения Российской Федерации видами деятельности, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. 
Лица, незаконно занимающиеся медицинской или фармацевтической деятельностью, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
     Таким образом,     для практической деятельности, необходимо надёжное законодательное и нормативно-правовое обеспечение. Успешная реализация политики охраны здоровья - дело каждого жителя Челябинской области.

1.2.    
1.2 Сущность и функции муниципального управления охраной здоровья населения
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами. 
Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема и качества медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой. 
Правовой статус медицинских учреждений индивидуально-частного предпринимательства 
К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. 
В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские структуры, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами. 
Деятельность учреждений частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с «Основами законодательства об охране здоровья граждан» и другими законодательными актами Российской Федерации и местных органов власти. 
Конституция Российской Федерации определяет, что в ведении Российской Федерации находится: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные про¬граммы в области социального развития Российской Федерации (ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 72).
В более развернутом виде компетенция федерального центра определена в статье 5 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (ФЗ N 5487-1 от 22.07.1993 г.). К ведению Российской Федерации в области здравоохранения отнесены следующие вопросы
- защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
- установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан;
- разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан;
•    определение доли расходов на здравоохранение при формировании республиканского бюджета Российской Федерации;
•    определение налоговой политики (в том числе льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет) в области охраны здоровья граждан;
•    управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан;
•    установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан;
•    разработка единых критериев и федеральных программ подготовки
медицинских и фармацевтических работников, определение номенклатуры специальностей в здравоохранении;
•    установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением;
•    разработка и утверждение базовой программы обязательного медицин¬ского страхования граждан Российской Федерации;
•    установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское
страхование граждан Российской Федерации;
•    установление льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении;
•    организация государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, разработка и утверждение федеральных санитар¬ных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государствен¬ного санитарно-эпидемиологического надзора; организация системы
санитарной охраны территории Российской Федерации;
•    координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан;
•    установление порядка производства медицинской экспертизы;
•    установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности.
Компетенция субъектов Российской Федерации определена в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» по такой же схеме, как и компетенция федерального центра. Только объектом правомочий являются соответственно формирование и распределение бюджета субъекта РФ, материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении; координация деятельности органов государственной власти и субъектов государственной муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; организация и координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на территории субъекта РФ. Также, как и в случае федерального центра, законодательство недостаточно четко определяет ответственность и права регионального уровня власти по отношению к муниципальному уровню.
К ведению муниципального уровня власти законодательство относит органи¬зацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, формирование собствен¬ного бюджета в части расходов на здравоохранение, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др. 
Таким образом, существующее законодательство устанавливает ограниченный круг вопросов, по которым вышестоящие органы власти могут принимать решения, обязательные для нижестоящих (установление стандартов и контроль за их соблюдением, лицензирование, осуществление санитарно-эпидемиологического надзора, налогообложение, установление льгот), а за пределами этого круга предлагает осуществлять управление путем координации действий разных органов [12, 4].
Основным органом, ответственным за разработку и проведение государствен¬ной политики по вопросам охраны здоровья граждан, является Министерство здравоохранения и социального развития РФ.
В структуре Минздрава РФ существует самостоятельная служба государствен¬ного санитарного контроля (Госсанэпиднадзор), которая ответственна за эпидемическую и санитарную безопасность страны. Эта служба сохранила административную вертикаль управления. В каждом субъекте РФ имеется территориальный орган Госсанэпиднадзора, находящийся в подчинении Минздрава РФ.
За счет бюджетных средств, выделяемых Минздраву РФ, осуществляется финансирование собственных научно-исследовательских институтов и НИИ Российской Академии медицинских наук (в части финансирования клинической деятельности), научных центров и клиник медицинских образовательных вузов.
Это более 500 медицинских учреждений, мощность которых составляет 4% конечного фонда страны.
Реализация государственной политики в области здравоохранения в существенной мере зависит от Министерства финансов РФ. Оно выделяет средства на финансирование федеральных медицинских учреждений и учитывает потребности регионов в бюджетном финансировании здравоохранения при определении размеров трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.
В России сложилась система бюджетно-страхового финансирования здравоох¬ранения. 35% государственных расходов на здравоохранение осуществляется через систему обязательного медицинского страхования (ОМС), во главе которой стоит Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) — государственное финансово-кредитное учреждение.
Развитие материально-технической базы системы здравоохранения за счет средств федерального бюджета осуществляется Министерством здравоохра¬нения РФ совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации.
В связи с тем, что медицинская помощь в силу своей специфики зачастую тесно связана с социальной помощью гражданам, определенная координация действий существует также между Минздравом РФ и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.
Наряду с медицинскими учреждениями, подведомственными Минздраву РФ, в стране около 15% всех амбулаторных учреждений и 6% стационарных учреждений принадлежит различным федеральным министерствам и ведомствам и финансируется из их бюджетов. На долю ведомственного здравоохранения приходится около 10% численности медицинского персонала и 6% всего коечного фонда.
Важную роль в управлении системой здравоохранения играет комитет Государственной Думы по охране здоровья, который принимает активное участие в разработке законодательной базы, инициируя появление многих законопроектов.
Основным органом, ответственным за разработку и проведение государствен¬ной политики по вопросам охраны здоровья граждан, является Министерство здравоохранения РФ.
В структуре Минздрава РФ существует самостоятельная служба государствен¬ного санитарного контроля (Госсанэпиднадзор), которая ответственна за эпидемическую и санитарную безопасность страны. Эта служба сохранила административную вертикаль управления. В каждом субъекте РФ имеется территориальный орган Госсанэпиднадзора, находящийся в подчинении Минздрава РФ.
За счет бюджетных средств, выделяемых Минздраву РФ, осуществляется финансирование собственных научно-исследовательских институтов и НИИ Российской Академии медицинских наук (в части финансирования клинической деятельности), научных центров и клиник медицинских образовательных вузов.
Реализация государственной политики в области здравоохранения в существенной мере зависит от Министерства финансов РФ. Оно выделяет средства на финансирование федеральных медицинских учреждений и учитывает потребности регионов в бюджетном финансировании здравоохранения при определении размеров трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.
В России сложилась система бюджетно-страхового финансирования здравоох¬ранения. 35% государственных расходов на здравоохранение осуществляется через систему обязательного медицинского страхования (ОМС), во главе которой стоит Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) — государственное финансово-кредитное учреждение.
Развитие материально-технической базы системы здравоохранения за счет средств федерального бюджета осуществляется Министерством здравоохра¬нения РФ совместно с Министерством экономики Российской Федерации (далее — Минэкономики РФ).
В связи с тем, что медицинская помощь в силу своей специфики зачастую тесно связана с социальной помощью гражданам, определенная координация действий существует также между Минздравом РФ и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.
Наряду с медицинскими учреждениями, подведомственными Минздраву РФ, в стране около 15% всех амбулаторных учреждений и 6% стационарных учреждений принадлежит различным федеральным министерствам и ведомствам и финансируется из их бюджетов. На долю ведомственного здравоохранения приходится около 10% численности медицинского персонала и 6% всего коечного фонда.
Важную роль в управлении системой здравоохранения играет комитет Государственной Думы по охране здоровья, который принимает активное участие в разработке законодательной базы, инициируя появление многих законопроектов.
      1.3  Методические основы оценки эффективности муниципального управления охраной здоровья населения.

Здоровье - это такое состояние, которое обеспечивает оптимальное взаимоотношение организма с окружающей средой и способствует активизации всех видов жизнедеятельности человека (трудовой, хозяйственной, бытовой, рекреационной, социолизаторской, планирования семьи, медико-социальной и др.). Всемирная организация здравоохранения определяет здоровье как «состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезни или физических дефектов». Имеются другие определения, среди которых здоровье индивидуума рассматривается как динамическое состояние сохранения и развития его биологических, физиологических и психических функций, оптимальной трудоспособности и социальной активности при максимально продолжительной и активной жизни. 
Любой вид врачебной деятельности, комплекс оздоровительных, гигиенических и профилактических мероприятий в отдельных коллективах и на административной территории должен оцениваться с точки зрения социальной, медицинской и экономической их эффективности. Ведущим критерием оценки эффективности могут быть только показатели здоровья в динамике (снижение заболеваемости, смертности, инвалидизации, увеличение продолжительности периода трудовой деятельности и др.). Эффективность оценивается как отношение полученного результата к произведенным затратам. 
В здравоохранении не может преследоваться цель экономии средств на здоровье человека или экономии за счет здоровья. Экономическое обоснование лечебно-профилактических мероприятий, анализ использования средств в здравоохранении необходимы для выбора наиболее оптимальных вариантов ассигнования, достижения наилучших результатов в охране здоровья населения. Основные слагаемые экономической эффективности (или предотвращенного ущерба) следующие: 
    прирост продукции за счет уменьшения времени, потерянного трудящимися из-за временной нетрудоспособности, инвалидности, преждевременной смерти; 
    уменьшение потерь от снижения производительности труда работников, ослабленных болезнью; 
    сокращение дополнительных затрат на оздоровление и технику безопасности на участках с вредными и тяжелыми условиями труда; 
    уменьшение затрат на дополнительную подготовку работников, замещающих заболевших и инвалидов; 
    сокращение расходов на медицинскую помощь в учреждениях здравоохранения в связи с уменьшением численности пациентов; 
    уменьшение затрат на социальное страхование временной нетрудоспособности.
Рассматривая проблемы развития здравоохранения, следует отметить, что в любой стране социально-экономические условия жизни населения являются фактором, оказывающим активное влияние на процесс проведения реформ в этой сфере хозяйственной деятельности. В подобном процессе могут участвовать органы законодательной и исполнительной власти, в том числе органы управления здравоохранением, общественные объединения и медицинские ассоциации, политическая элита, представители бизнеса, руководящий и врачебный персонал лечебных учреждений и граждане. При этом существенную роль играют не только медицинские работники и специалисты иных отраслей, но и население активного трудоспособного возраста, которое является наиболее заинтересованной частью общества в достижении с помощью реформирования здравоохранения получения в первую очередь - бесплатных и доступных, во-вторых - качественных и эффективных, медицинских услуг. В то же время игнорирование мнения общества, даже если это облегчает первоначальные преобразования, вполне может привести в конечном итоге к отрицательным результатам и остановке реформ [10, 11].
Отсутствие финансовой и управленческой стабильности также оказывает значительное влияние на этот процесс. Известно, что периодические изменения в руководстве управления федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения приводят к постоянному выдвижению различных концепций, проектов и предложений в отношении путей развития отрасли. Кроме того, довольно часто некоторые политические лидеры и административные работники не являются профессионалами и не обладают компетентностью в данном вопросе из-за отсутствия достаточного опыта практической работы в здравоохранении, имея лишь поверхностное представление о целях и конечном итоге реформ в сфере охраны здоровья населения. Несмотря на это, представители различных партий, учреждений, организаций, общественных и иных групп граждан пытаются продвигать свои идеи в направлении тех изменений, которые являются только для них наиболее выгодными на определенном этапе их деятельности.
Для ряда стран мирового сообщества главным сдерживающим фактором в осуществлении реформ в области здравоохранения является макроэкономическая ситуация. В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что многие проводящиеся в современной России реформы здравоохранения были начаты в период экономического спада, что значительно отличается от ситуации с десятилетиями роста благосостояния и здоровья населения в западноевропейских странах и США. В то же время опыт этих стран показывает, что внедрение нового механизма управления медицинской помощью часто связано со значительными расходами. Даже небольшие изменения в существующей организации системы управления органами и учреждениями здравоохранения, а также новые приоритеты между областями медицинской деятельности могут потребовать выделения дополнительных ресурсов. Следовательно, финансово-правовая устойчивость предлагаемых реформ, без признания того факта, что здравоохранение является приоритетным социальным благом, должна всегда тщательно анализироваться и учитываться [5, 12].
Во многих странах, особенно с недостаточно развитой экономической базой и находящихся в переходном периоде, администрирование очень часто ошибочно принимается за управление. Такой механизм регулирования социальных отношений обычно является несовместимым с происходящими в современном развитом обществе демократическими процессами [8].
На наш взгляд, в Российской Федерации (РФ) при проведении реформ в здравоохранении не учитывается процесс адаптации к вновь возникшей, во многом значительно изменившейся в стране социально-экономической и политической ситуации. Однако и в этом случае не должна преуменьшаться роль научно обоснованного осуществления стратегического управления отраслью, регулирующая функция которого остается значимой и в новых условиях государственного хозяйствования.
Определенное воздействие на эффективность охраны здоровья населения обычно оказывают такие факторы развития отрасли, как технические, в том числе информационные, возможности и инфраструктура для управления реформой. По данным Европейского регионального бюро (ЕРБ) ВОЗ, наибольшего прогресса в реформировании систем здравоохранения добились те экономически развитые страны, где уже имелись управленческие и технологические навыки, хорошие информационные системы и финансовые структуры, необходимые для результативного проведения медико-социальной политики и контролирования данного процесса. При этом ЕРБ ВОЗ высказано мнение, что без использования современных информационных, технических и управленческих возможностей вряд ли удастся выполнить или сохранить новые ориентиры, а также осуществить на практике применение принимаемых нормативных правовых актов, исполнение предлагаемых мер и осуществление рекомендуемых мероприятий [3, 9, 13].
Не менее важным и существенным моментом является то, что политику и законодательство о здравоохранении нельзя разрабатывать и осуществлять без наличия специальных знаний, без споров и дискуссий, без должного учета вопросов этики. Это касается установления приоритетов и принятия разумных решений в отношении введения дополнительных сервисных медицинских услуг, конкурирующих видов обслуживания, дорогостоящего продления медицинскими средствами жизни безнадежно больных пациентов, организации проведения лечебных мероприятий с помощью современных медицинских технологий. В дополнение к сказанному следует указать, что, например, вопросы эвтаназии и клонирования являются лишь частью тех многочисленных проблем, которые также нуждаются в дальнейшем обсуждении.
Этические положения имеют прямое отношение и к таким видам управленческой медико-социальной деятельности, как: 1) проведение мероприятий, связанных с обеспечением государственной материальной поддержки нуждающихся социальных групп населения и предоставлением им бесплатной качественной и эффективной первичной медико-санитарной помощи (ПМСП); 2) осуществление сокращения в лечебных учреждениях численности коечного фонда и штатов медицинского персонала, закрытия амбулаторий, отделений и больниц, особенно в отдаленных сельских районах. Очевидно, по подобным вопросам решения, в том числе законодательные и нормативные, должны приниматься только после дискуссий с участием медицинской общественности и населения как потребителя медицинских услуг. Кроме того, следует указать, что базовую основу в процессе обсуждения при разработке новых проектов законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья граждан как раз и составляет профессиональная этика, в том числе медицинская, а также компетентность субъектов законодательной инициативы и нормотворчества по рассматриваемому правовому вопросу [5].
К сожалению, приходится констатировать, что в соответствии с Законом РФ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации..." N 122-ФЗ от 22.08.2004 г. (статья 35) признана утратившей силу статья 16 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, в которой было указано: "При органах государственной власти и управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения могут создаваться комитеты (комиссии) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан в целях защиты прав человека и отдельных групп населения в этой области, для участия в разработке норм медицинской этики и решения вопросов, связанных с их нарушением, в подготовке рекомендаций по приоритетным направлениям практической и научно-исследовательской деятельности, для решения иных вопросов в области охраны здоровья граждан".
В Люблянской хартии (1996 г.) говорится о том, что развитие здравоохранения с учетом социально-экономических условий является неотъемлемой частью политики общества и государства в отношении здоровья граждан. В то же время политические, управленческие и технические решения о развитии системы здравоохранения, как правило, основываются на имеющемся международном и национальном опыте, подтверждающем реальную действительность и эффективность проводимых реформ. При этом любая реформа здравоохранения, включая деятельность конкретных отдельных медицинских служб, должна быть направлена в первую очередь на улучшение жизни и здоровья людей, а также на то, чтобы оказание медико-санитарной помощи ориентировалось на постоянное улучшение качества предоставляемого обслуживания, чтобы информационные системы основывались на научно установленных показателях (стандартах) медицинских услуг [6].
Вместе с тем обеспечение надлежащего здоровья граждан требует признания государством приоритета социальной политики в этой сфере хозяйственной деятельности, активной позиции и осознания необходимости взаимодействия многих его структур и ведомств. Этому может способствовать осуществление комплексного, в ряде случаев системного подхода к решению вопросов, касающихся организации оказания качественной медицинской помощи и эффективного совершенствования управления деятельностью лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ).
Ранее для улучшения состояния здоровья населения, особенно работающего на производстве, требовались чрезвычайные условия и обстоятельства, обеспечивающие сотрудничество между различными секторами и отраслями государственного хозяйствования. В настоящее время одной из значимых задач общественного здравоохранения является создание благосостояния общества на разных уровнях с признанием важности здоровья не только в интересах всего населения в целом, но и каждого отдельно взятого человека.
В условиях России такие действия могут быть активно поддержаны медицинскими ассоциациями и общественными объединениями, а также представителями бизнеса и индивидуального частного предпринимательства. В связи с этим мы считаем, что, безусловно, является актуальным и значимым, а также становится на сегодняшний день очевидной необходимостью создание Всероссийской медико-правовой (юридической) общественной организации, а также национальной ассоциации работодателей, рабочих и служащих с названием "Здоровье для всех через здоровый образ жизни - успех прогресса и развития России".
Вполне закономерно, что деятельность таких организаций и ассоциаций должна быть связана с обеспечением свободного доступа для их членов и всех застрахованных граждан к базам данных с информацией о показателях работы федерального фонда и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций, в том числе по защите прав пациентов, о проблемах здравоохранения, факторах риска, а также о мерах, которые могут оказывать соответствующее юридическое воздействие на ЛПУ и отдельных медицинских работников, и об обоснованиях принятия правовых решений для осуществления действий по улучшению медицинской помощи. Все это является первоочередными задачами современности, так же как и создание специальных информационных баз данных для широких слоев населения, содержащих сведения о ЛПУ, врачах, иных медицинских работниках и их квалификации, о необходимой самопомощи, об эффективных, качественных и более дешевых лекарственных средствах, ряде других вопросов.
Немаловажное значение здесь имеют научные исследования по установлению показателей качества оказываемой медицинской помощи с последующей разработкой специальных медицинских стандартов и созданием баз данных для их использования в клинической практике на амбулаторном и стационарном уровне. При этом следует отметить важность правового обеспечения конфиденциальности как для пациентов, так и для врачей в "первичных" (клинический уровень) базах данных, с тем, чтобы соблюсти достоверность вводимой информации и защитить права граждан. С другой стороны, сводные, не указывающие на конкретных людей данные необходимо использовать для совершенствования управления на уровне учреждений и организаций здравоохранения в целях повышения качества первичного медицинского обслуживания населения.
Исходя из сказанного, можно предположив, что для достижения эффективных и рациональных здравоохранительных преобразований на региональном и территориальном уровнях требуется, чтобы не только органы управления здравоохранением и ЛПУ, но также и иные органы власти, различные службы и организ