СОДЕРЖАНИЕ

Введение    3
Глава 1. Основные теоретические положения об организации управления наукоградами    9
1.1 Сущность и основные положения муниципального управления    9
1.2 Особенности наукоградов как объектов муниципального управления    16
1.3 Организация управления наукоградом    21
Глава 2. Анализ мирового опыта и отечественной практики по управлению наукоградами    26
2.1 Мировой опыт управления наукоградами    26
2.2 Российские наукограды и особенности их управления    43
2.3 Организация управления в российских наукоградах    53
Глава 3. Организация управления наукоградами на примере Сколково    68
3.1 Общая характеристика наукограда Сколково    68
3.2 Особенности организации управления наукоградом Сколково    78
Глава 4. Предложения по повышению эффективности управления в наукограде Сколково    87
4.1 Основные направления повышения эффективности    87
4.2 Прогнозируемая эффективность совершенствования наукограда на примере Сколково    89
Заключение    103
Список использованной литературы    106

 
ВВЕДЕНИЕ

В древности северные соседи Руси, скандинавы, называли славянскую Русь Гардарикой, т.е. Страной городов. Никакую другую страну скандинавские купцы и воины-викинги так не называли. Традиция, связанная со значительной ролью городов в укреплении российской государственности, прослеживается на протяжении всей отечественной истории.
Наукограды, без сомнения, следует отнести к уникальным городским поселениям, сыгравшим решающую роль в становлении СССР как великой державы.
Период образования и развития наукоградов совпал с завершающей стадией урбанизации страны. Процесс урбанизации, т.е. переход от преимущественно земледельческого образа жизни к преимущественно городскому (урбанистическому), на территории современной Российской Федерации имеет ряд уникальных особенностей. Он начался примерно на век позже, чем это произошло в Англии и других странах Западной Европы, т.е. в последней четверти XIX века. Активная фаза урбанизации России пришлась на период существования СССР. По темпам урбанизации страна уступала только Японии периода ее активной фазы. К началу 70-х годов прошлого века Россия по доле городского населения превзошла среднеевропейский показатель и уступала только США и Японии. Количество городов на территории современной России за период существования СССР возросло более чем вдвое. С 1917 по 2001 год было построено 606 новых городов.
К особенностям процесса урбанизации на территории современной России следует также отнести высокую долю монопрофильных городских поселений, т.е. поселений с доминированием какой-либо одной отрасли промышленности в структуре занятости населения. Подавляющее большинство монопрофильных городов образовалось в связи со строительством крупных промышленных предприятий, а также объектов военно-промышленного комплекса, ставших для соответствующих поселений основным градообразующим фактором.
Значительная часть городских поселений, построенных в СССР, возникла в связи с решением ряда приоритетных государственных задач, обеспечивавших создание индустриального государства, повышение обороноспособности и конкурентоспособности страны.
К отдельной категории следует отнести городские поселения, образовавшиеся в связи со строительством крупных научно-технических и научно-производственных комплексов, представлявших собой, как правило, головные предприятия приоритетных отраслей экономики и военно-промышленного комплекса России. Интенсивное строительство указанных комплексов началось во второй половине 30-х годов. К моменту распада СССР на территории указанных поселений сконцентрировался значительный интеллектуальный и научно-технический потенциал страны. В начале 90-х годов прошлого века за этими городскими поселениями закрепилось название "наукограды".
Образование городов с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала стало следствием государственной политики СССР по обеспечению национальной безопасности и конкурентоспособности страны. Наукограды в СССР начали строиться на полтора-два десятилетия раньше, чем произошло зарождение общемировой тенденции строительства специальных научных поселений и технологических парков.
На рубеже 80 - 90-х годов в условиях перехода к новому государственному устройству большая часть городов России оказалась в кризисном положении. В особо критическом положении оказались монопрофильные города и наукограды. Новые политические и экономические условия создали реальную угрозу для сохранения наукоградов в их качественной определенности.
В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" большинство российских городов получило статус муниципальных образований, а население - право на осуществление местного самоуправления. В соответствии с указанным Федеральным законом наукограды выделены в особую категорию городов, жители которых получили право на установление особенностей организации местного самоуправления.
В этой связи встает проблема признания ряда особенностей наукоградов для подготовки законодательных предложений, устанавливающих особенности организации местного самоуправления, и их закрепления в законодательстве. По мнению членов рабочей группы, целью этого законотворческого процесса должно стать создание условий для перехода наукоградов на режим устойчивого социально-экономического развития.
При этом члены рабочей группы исходили из того, что интеллектуальный и научно-технический потенциал наукограда должен быть сохранен и использован в интересах Российской Федерации. Одно из возможных решений этой проблемы - это включение интеллектуального и научно-технического потенциала в экономические отношения. Члены рабочей группы исходили также из того, что сохранение интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов является общенациональной задачей, т.е. не только муниципальной, но и государственной задачей.
Очевидно, что основными условиями перехода наукоградов на режим устойчивого социально-экономического развития и поддержания этого режима являются:
а) формирование адекватной (для решения указанной задачи перехода) системы управления социально-экономическим развитием наукограда и
б) необходимое ресурсное обеспечение развития.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" открывает неплохие перспективы для обеспечения указанных условий.
Основу системы управления развития наукограда составляет система органов муниципального управления. В соответствии с указанным Федеральным законом наукограды являются муниципальными образованиями со статусом городского округа. Этот статус дает право населению наукограда решать достаточно широкий круг вопросов местного значения, установленный Законом для городских округов. Как и для всех муниципальных образований, к полномочиям органов местного самоуправления наукограда относится "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований...".
Тем же Законом (от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) предусмотрена возможность передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим ресурсным обеспечением. Закон не содержит принципиальных ограничений на организацию взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в качестве "партнеров" по реализации комплексной программы социально-экономического развития наукограда. Поэтому указанный выше механизм передачи государственных полномочий в сочетании с системой взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти необходимо рассматривать как ресурс для повышения эффективности управления развитием наукограда.
Экономическую основу социального развития наукограда составляют: интеллектуальные ресурсы, предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности (государственной, муниципальной, частной и другой), расположенные на территории наукограда, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.
Таким образом, вопрос о переходе на режим устойчивого развития сводится к установлению степени адекватности системы управления социально-экономическим развитием наукограда и экономической основы этого развития, а также к разработке мер по их совершенствованию (в случае неадекватности).
При этом остается открытым вопрос о достаточности мер, которые возможно осуществить в рамках законодательства о местном самоуправлении. Так, например, одно из возможных направлений социально-экономического развития наукоградов связано с использованием интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов и в качестве основы муниципальной экономики, и в качестве ресурса для развития национальной инновационной системы.
В этом случае представляется, что задача перехода к устойчивому развитию не может быть решена только в рамках реализации статьи 81 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Для оптимального решения проблемы может потребоваться внесение изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в области развития образования, науки, технологий, и других, включая законодательное обеспечение процесса становления и развития российской национальной инновационной системы.
В этой связи наукограды рассматриваются с различных точек зрения:
- как исторически сложившиеся территориальные образования с высоким интеллектуальным, научно-техническим и производственно-технологическим потенциалом;
- как имеющие ряд особенностей муниципальные образования;
- как элементы формирующейся национальной инновационной системы.
Такой подход обусловлен тем, что наукограды являются объектами как минимум двух приоритетных направлений государственной политики: реформы местного самоуправления, формирования новой экономики - экономики инновационного типа. Именно по этой причине развитие наукоградов находится не только в прямой зависимости от принятых по их поводу государственных решений, но их положение косвенно зависит от решений, принятых по другим - указанным выше - направлениям развития российской государственности. Такое положение наукоградов является основанием для формирования системного подхода по решению вопросов их социально-экономического развития. По меньшей мере развитие указанных приоритетных направлений государственной политики должно осуществляться согласованно.
Перечисленными выше факторами обусловлена актуальность темы дипломной работы, целью которой является разработка предложений по повышению эффективности управления наукоградом на примере Сколково. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:
1.    дана общая характеристика муниципального управления, охарактеризованы особенности наукоградов как объектов муниципального управления;
2.    проведено исследования зарубежного и отечественного опыта управления наукоградами;
3.    проведен анализ эффективности управления наукоградом Сколково;
4.    разработаны предложения по повышению эффективности муниципального управления в наукограде Сколково.
Таким образом, объектом дипломного исследования является наукоград Сколково, предметом – особенности организации управления наукоградом Сколково.
Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику дипломного исследования, включающего в себя введение, четыре главы, заключение и список использованной литературы.

 
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ НАУКОГРАДАМИ
1.1 Сущность и основные положения муниципального управления

Структура и порядок деятельности администрации муниципального образования в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.
Прежде всего, необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию можно их классифи¬цировать. Методика, предложенная при определении самого понятия «муниципальное хозяйство», предлагает следующий подход (рис. 1.1):
 
Рис. 1.1 – Элементы муниципального хозяйства
1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.
2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность. 
Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.
И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:
- муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
- органы местного самоуправления. 
Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учрежде-ния вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодатель¬ном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.
Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.
Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.
Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населе¬нию товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства.
С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.
Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее «благополучных» странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.
Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.
От чего зависит существование той или иной модели?
От огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:
- объем компетенции органов местного самоуправления, определен¬ный законодательством;
- наличие и характер основных ресурсов территории;
- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;
- налогоспособность населения.
В зависимости от этих факторов формируется конкретная форма муниципального хозяйства.
В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят (рис. 1.2):
- муниципальные предприятия, деятельность которых направлена и подчинена интересам населения МО;
- результаты деятельности МП (прибыль или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;
- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения. Эти предприятия вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;
- субъект, координирующий деятельность этих разнородных по природе субъектов, в интересах населения муниципального управления.
 
Рис. 1.2 – Структура муниципального хозяйства
Инфраструктура включает (помимо перечисленных выше): природные ресурсы (земля, недра); инженерные сети; коммуникации (дороги, включая вокзалы ж/д); связь; транспорт источники тепла, газо и водоснабжения; жилищный фонд; сферу услуг и развлечений; доступность офисных сооружений; обеспеченность квалифицированными кадрами; уровень правовой защиты населения, собственности и предпринимательства; социальную сферу (школы, детские сады, здравоохранение, спорт и т.д.).
Чем многообразнее и сложнее хозяйство в муниципальном образовании, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.
Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.
По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.
Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы (рис. 1.3):
- муниципальные предприятия и учреждения;
- предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.
 
Рис. 1.3 – Субъекты хозяйственной деятельности
Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.
В отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.
Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.
В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.
Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.
И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан. 
Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.
Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. 
Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия «муниципальное управление», поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.
Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

1.2 Особенности наукоградов как объектов муниципального управления

Наукограды - муниципальные образования с градообразующим научно-производственным комплексом, имеющие высокий научно-технический потенциал, исторически созданные для решения важнейших народно-хозяйственных задач, и по настоящее время являются центрами высоких технологий, располагающие высококвалифицированными трудовыми ресурсами и современной материально-технической базой для ведения научных исследований, разработок новых технологий и инновационной деятельности.
Взаимодействие российских городов науки с федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам развития местного самоуправления, сохранения, использования и развития их научно-технического и образовательного потенциала для инновационного развития страны в период 1991 - 2003 годов позволило сформировать и развивать основы государственной политики в отношении наукоградов и ее нормативного правового обеспечения. Основные принципы и результаты реализации этой политики следующие:
наукограды являются стратегически значимыми центрами территориальной организации научно-технической и инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции, образования и подготовки кадров;
был реализован программный принцип развития муниципальных образований - наукоградов, согласованный с населением, элитами и органами власти;
предусмотрены договорные условия реализации программ развития наукоградов (Правительство РФ - органы власти субъектов РФ - органы местного самоуправления);
имеются опыт, заделы и предложения по использованию и механизмам использования для целей развития земель и недвижимости;
накоплен богатый опыт участия населения в реализации крупных инфраструктурных проектов по жилищному строительству, телефонизации и интернетизации и т.д.;
созданы и создаются объекты инновационной инфраструктуры и центры инновационной деятельности по ряду сфер применения инноваций;
реализуется объединение наукоградов с "промышленными" и "сельскохозяйственными" муниципальными образованиями в территории перспективного научно-технического развития;
ряду наукоградов (к настоящему времени - десяти муниципальным образованиям) присвоен предусмотренный законодательством статус наукоградов Российской Федерации.
В период 2000 - 2005 годов наукограды Российской Федерации стали базовой формой территориальной организации инновационной деятельности и развития новой экономики.
В ряде стратегических нормативных документов федерального уровня наукограды рассматриваются как структурные элементы новой экономики.
Так, по итогам рассмотрения вопроса "О мерах по совершенствованию государственной политики в области развития наукоградов как элементов национальной инновационной системы" на заседании Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям Президент РФ дал поручения Правительству РФ о разработке комплекса мер по поддержке и развитию наукоградов как составной части национальной инновационной системы.
В соответствии с "Основными направлениями политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года", утвержденными 5 августа 2005 года N 2473п-П7, формирование инфраструктуры инновационной системы предусматривает формирование инновационно-активных территорий, в том числе наукоградов.
Состояние наукоградов, анализ эффективности мер государственной поддержки, а также мировой опыт показывают, что при государственном участии эти территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, увеличения выпуска наукоемкой продукции. Кроме того, использование инновационных преимуществ наукоградов является фактором экономического роста и улучшения качества жизни населения.
В связи с этим механизмы взаимодействия и координации действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должны быть определены как одно из важных направлений государственной политики развития наукоградов.
Анализ последних изменений в законодательстве, установленных Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяет сделать вывод о возможных негативных последствиях их реализации для развития наукоградов как базовых элементов национальной инновационной системы и центров развития территорий, а также ослаблении сотрудничества федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления наукоградов, научным и бизнес-сообществом.
Наметившаяся в 2005 году практика присвоения статуса наукограда РФ на пятилетний срок принципиально сужает возможности реализации стратегий долгосрочного инновационного развития наукоградов, затрудняет создание и реализацию системных инфраструктурных проектов в инновационной сфере и привлечение негосударственных инвестиций.
Необоснованно затягивается согласование документов по вопросам присвоения статуса наукограда РФ для муниципальных образований, получивших необходимые положительные заключения Межведомственной комиссии по научной и инновационной политике (Димитровград, Жуковский, Троицк), не предусмотрены средства в федеральном бюджете 2006 года на государственную поддержку наукоградов Бийска и Пущино, получивших статус наукограда РФ в 2005 году.
Между тем механизмы долгосрочного программного развития территорий, сочетающие отраслевые, ведомственные интересы с интересами субъектов РФ и органов местного самоуправления и имеющие количественные показатели оценки эффективности мер государственной поддержки, уже прошли успешную апробацию в наукоградах.
Кроме того, ряд вопросов, связанных с реализацией Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации", входит в компетенцию субъекта РФ, а комплексные программы социально-экономического развития субъектов РФ, утверждаемые законами субъектов РФ, включают мероприятия по развитию отдельных территорий, в том числе и наукоградов, расположенных на территории данного субъекта РФ.
Тем не менее до настоящего времени в законодательстве субъектов РФ не обеспечено правовое регулирование статуса наукограда РФ, как это предусмотрено статьей 2 Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации".
Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особенности организации местного самоуправления наукоградов (статья 81) устанавливаются федеральным законодательством.
Таким образом, с целью обеспечения эффективной и скоординированной политики в отношении наукоградов необходимо разработать и нормативно закрепить механизмы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления наукоградов и их научного и бизнес-сообщества по долгосрочному развитию наукоградов, использованию их потенциала для развития как элементов инновационной системы страны и регионов и внести соответствующие изменения в нормативную правовую базу, регламентирующую деятельность наукоградов.
В то же время необходим анализ состояния научно-производственного, образовательного и инновационного потенциала и перспектив развития всех наукоградов, претендующих на получение статуса наукограда РФ, для выработки обоснованных решений о форме и сроках их государственной поддержки .

1.3 Организация управления наукоградом

Первым наукоградом Российской Федерации стал город Обнинск Калужской области - в 2000 году. До 2004 года статус наукограда присваивался указом Президента Российской Федерации сроком на 25 лет с утверждением программы развития города как наукограда Российской Федерации. Такой статус получили семь наукоградов России (город Обнинск Калужской области, города Дубна, Королев, Реутов, Фрязино Московской области, рабочий поселок Кольцово Новосибирской области, город Мичуринск Тамбовской области).
В 2004 году статус наукограда Российской Федерации не присваивался. Начиная с 2005 года процедура присвоения статуса заметно упростилась. Он стал присваиваться постановлением Правительства Российской Федерации сроком на 5 лет без утверждения программы развития города как наукограда Российской Федерации. Такой статус к настоящему времени получили три города (г. Петергоф, город Пущино Московской области, город Бийск Алтайского края).
К положительным итогам применения Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" следует отнести (рис. 1.4):
- переход Обнинска Калужской области и Дубны Московской области - одних из первых наукоградов Российской Федерации - на режим бездотационного развития;
- приобретение опыта совместной разработки и осуществления программ территориального развития с участием федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и руководства предприятий, входящих в научно-технический комплекс наукограда Российской Федерации;
- консолидацию местных элит в отношении программы развития наукограда Российской Федерации;
- создание в первых наукоградах (Обнинске Калужской области и Дубне Московской области) технопарковых структур.
 
Рис. 1.4 – Положительные итоги применения ФЗ «О статусе наукограда»
Вместе с тем за период практики применения Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" и принятых в соответствии с ним правовых нормативных актов не создано необходимых и достаточных условий для формирования инновационной инфраструктуры и перехода на бездотационное развитие всех наукоградов Российской Федерации. Успехи отдельных наукоградов обусловлены в основном высокой гражданской и государственной позицией лидеров местного самоуправления, а также руководителей градообразующих предприятий.
В 2004 году в связи с проведением разграничения полномочий в системе публичной власти в государственной политике в отношении наукоградов произошли существенные изменения.
Изменения были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о монетизации льгот).
Указанным законодательным актом были внесены изменения более чем в 150 федеральных законов, в число которых попал и Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". 
Здесь отметим лишь, что одним из негативных последствий проводимой государством политики по разграничению полномочий в отношении наукоградов стало исключение из Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" ряда важных для развития наукоградов положений. В частности, положения о программе развития наукограда. Вместе с программным принципом в результате осуществленных изменений был утрачен и принцип сотрудничества властей (взаимодействия всех уровней власти по разработке и реализации программы).
Другим признаком существенного изменения государственной политики стало принятие Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". При разработке Закона не были в полной мере учтены интересы, возможности и опыт действовавших к тому времени семи наукоградов Российской Федерации, получивших этот статус в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".
Указанные законодательные инициативы, предпринятые государством, могут рассматриваться существенным признаком изменений приоритетов государства в отношении перспектив развития наукоградов и участия их в формировании экономики инновационного типа.
Присвоение статуса наукограда Российской Федерации, с одной стороны, стимулировало развитие инновационных структур. С другой - позитивный опыт наукоградов Российской Федерации не был в должной мере учтен при создании новых объектов национальной инновационной инфраструктуры, в частности при разработке Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".
Наукограды Российской Федерации в период 2000 - 2005 годов стали единственной воплощенной в жизнь формой территориальной организации инновационной деятельности и развития новой экономики. В указанный период во многих документах федерального уровня наукограды рассматриваются как структурные элементы новой экономики.
Вместе с тем к настоящему времени завершена программа развития города Обнинска Калужской области как наукограда Российской Федерации. В 2006 году должны завершиться аналогичные программы развития городов Дубны и Королева Московской области. В ближайшие годы завершатся программы в других городах, получивших статус наукограда Российской Федерации в более позднее время. Вместе с тем статус наукограда Российской Федерации, полученный городами до 2004 года, сохраняется на протяжении еще около 20 лет.
А начиная с 2005 года присвоение статуса наукограда Российской Федерации осуществлялось сроком на 5 лет (без утверждения программы развития города как наукограда Российской Федерации). При этом финансирование в условиях отсутствия программы осуществляется пропорционально количеству населения, что по своей сути представляет разновидность материальной помощи, но никак не отражает интересы государства в отношении научно-производственного комплекса наукограда.
В 2010 году наукограды, получившие статус в 2005 году, утратят его. Начнется новый период - период утраты статуса.
Встает вопрос: что дальше? Существующее законодательство не предусматривает разработку в наукоградах новых программ, направленных на развитие инновационной экономики. В таких условиях, как показал опыт, наукограды, даже против воли жителей, могут утратить свою качественную определенность, т.е. сохраниться как города с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала. Означает ли это завершение периода российской истории, связанного с наукоградами?
С учетом современного состояния государственной политики в отношении наукоградов нет оснований для каких-либо надежных прогнозов, так как в целом политика России содержит значительные внутренние противоречия. 

 
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ ПО УПРАВЛЕНИЮ НАУКОГРАДАМИ
2.1 Мировой опыт управления наукоградами

Согласно аналитическим материалам американских экспертов, чрезмерная реклама технопарков сформировала мнение, что им "автоматически" сопутствует успех. Однако, существует много фактов, свидетельствующих о неудачах этих структур. Слишком часто учредители полагают, что деньги, земля или здание обеспечат непременный успех технопарка или инкубатора бизнеса. На деле технопарки требуют грамотных и преданных идее людей. Без таких людей, представляющих региональные и федеральные органы власти и управления, университеты и, что наиболее важно, бизнес, все усилия будут затрачены впустую.
Главным критерием успеха технопарка может быть финансовая жизнеспособность. Многие научные парки создаются ради получения университетом и (или) другими учредителями прибыли от коммерческого использования недвижимости. Такие парки стараются достигнуть, по крайней мере, состояния безубыточности. Но обычно это состояние не достижимо в короткие сроки. Если в перке нет нескольких "якорных" фирм, дотируемой земли и прочих льготных условий, то можно быть абсолютно уверенным что, в соответствии с обычной деловой практикой, он будет испытывать финансовые трудности на протяжении 5-10 лет.
Поэтому учредители должны с самого начала ясно определить, в чем, собственно, состоит жизнеспособность и каковы механизмы ее достижения в первый период развития технологического парка или инкубатора бизнеса.
Существуют еще 4 важных критерия успеха технопарка, которые включают (рис. 2.1):
- разработку наукоемких технологий;
- укрепление местной экономики;
- повышение роли университета;
- развитие бизнеса за счет упрочения конкурентоспособности каждой отдельно взятой фирмы.
 
Рис. 2.1 – Критерии успеха технопарка
В этой связи интересны исследования американской консалтинговой фирмы "АДЛ", которая еще в начале 90-х годов по заказу властей штата Нью-Йорк изучила деятельность университетских исследовательских парков не только Нью-Йорка, но и других штатов. Исследованию подверглись 5 процветающих парков:
- Исследовательский парк центральной Флориды, г.Орландо;
- Рэнселлеровский технологический парк, г.Трой, штат Нью-Йорк;
- Научный парк Нью-Хейвена, Коннектикут;
- Университетский научный центр в Филадельфии;
- Университетский исследовательский парк в Шарлоте, Северная Каролина.
Был также изучен опыт деятельности Корнельского центра бизнеса и технологий и оценены возможности создания университетских парков в Бинхэмптоне, Буффало, Нассау-Саффолке, Рочестере и Сиракузах.
Результаты исследований были представлены в виде рекомендаций для властей штата Нью-Йорк относительно повышения эффективности финансирования и поддержки исследовательских парков и инкубаторов бизнеса. В качестве ключевых критериев успеха исследовательских парков были выделены:
1. Хороший организационный менеджмент, включающий 6 составляющих:
- Поддержка со стороны местных органов власти и управления. Проблема отчасти вызвана тем, что многие университеты склонны считать, что могут организовать парк или инкубатор в одиночку, когда же они понимают, что одни не могут справиться, они поворачиваются спиной к парку.
- Правильно выбранная организационно-правовая форма. Эта форма не должна создавать проблем ни с правами интеллектуальной собственности, ни с расширением площадей инкубатора, ни с услугами коллективного пользования. С самого начала все юридические вопросы должны быть тщательно проработаны, иначе они быстро погубят проект.
- Небюрократический менеджмент. Большинство людей, пришедших к управлению парками и инкубаторами, никогда ранее не были менеджерами, а управление в этом случае имеет особую специфику, требует от менеджера множества знаний, способностей, нетрадиционных подходов к управлению.
- Преданная делу команда менеджеров. Если команда не преданна делу, то пару лет спустя, когда парк все еще будет испытывать трудности периода становления, она полностью распадется.
- Хорошие отношения с университетом. Для достижения успеха нужно иметь поблизости от парка один или несколько университетов, исследовательских клиник или федеральных лабораторий, предоставляющих в распоряжение парка специализированные помещения и оборудование для их коллективного использования клиентскими фирмами.
- Хорошие рабочие отношения с общественным сектором экономики. Для парка важна непрерывная общественная, финансовая и техническая поддержка.
2. Правильный выбор места расположения парка, качественное планирование его физической инфраструктуры. По мнению экспертов, для инкубаторов и исследовательских парков расстояние играет абсолютно критическую роль. Кроме того, не менее важна и гибкость. В генеральных планах инкубаторов обычно не учитываются вопросы обеспечения гибкости, достаточной для развития в перспективе. В конце концов инкубаторы или исследовательские парки похожи на любые многоофисные здания. Они должны располагать адекватной системой основных услуг, которые требуются всем. Но они должны иметь нечто особо привлекательное для наукоемких фирм, например, телекоммуникационные услуги, лаборатории коллективного пользования и пр. Иными словами, им нужно иметь нечто большее по сравнению с другими фирмами, проводящими НИОКР.
3. Маркетинг. Не обладая точной информацией, люди часто полагают, что существует огромный спрос на исследовательский парк. Им кажется, что если они назовут свой проект исследовательским или технологическим парком, повесят красивую вывеску и разобьют красивый парк, то со всех сторон к ним слетятся фирмы высоких технологий. Надо понимать, что здесь также существует суровая конкуренция. Важно иметь четко определенную и целенаправленную маркетинговую стратегию, иначе учредители могут потратить много денег, из которых им вернется лишь малая толика. Эксперты считают, что проект исследовательского парка или инкубатора должен быть заморожен, если ему не удалось привлечь ни одного серьезного клиента. Без "якорного" клиента проект чаще всего обречен на гибель, поскольку его руководители, в конце концов, придут к выводу, что "никакой деятельности нет и в ближайшем будущем не предвидится". О проекте забудут. "Якорная" фирма не обязательно должна быть известной. Это может быть федеральная лаборатория, центр космической или промышленной технологии. "Якорная" фирма может возникнуть в ходе слияний и поглощений.
4. Финансирование. Финансовая стабильность и прибыльность на практике достигается значительно труднее, чем это кажется на первоначальном этапе становления парка. Например, заполнение площадей идет медленнее, чем ожидалось. Поэтому необходимо управлять риском и заранее предусматривать