Глава 1. Историческое формирование взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в России.

1.1 Развитие исторических форм местного самоуправления в России

Исторический опыт местного самоуправления в России богат, самобытен и неоднозначен.

Российское местное самоуправление развивалось из ран­них форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в доб­ровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину, автономной организацией, обладаю­щей самостоятельностью в области внутреннего управления. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что де­лало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались рос­товцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных".[1]

Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был нане­сен серьезный удар по общинному устройству и вечевому прав­лению. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представитель­ную власть, которая концентрировалась вокруг вече в стар­ших городах, политически и экономически подорвали общину.[2]

Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и рос­сийского государства в целом. В. С. Соловьев, подчеркивая глав­ные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: "...монастырь, дворец и село — вот наши общественные устои, которые не поколеб­лются, пока существует Россия".[3] Любопытно, что роль город­ской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства.[4]

Община, получившая обобщенное наименование "земля", характеризуется различными видами промыслов и производ­ства. Если следовать мысли А. Е. Преснякова о том, что рус­ская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результа­те переселенческого движения населения. Интересы, связы­вающие группы вновь образованных поселений в крупные во­лостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, от­части административно-бытового характера. А. Е. Пресняков так и называет волость — замкнутым в себе самоуправляю­щимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с пре­ступностью, разрешение соседских споров и столкновений.[5] Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздействие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге.[6]

На разных этапах российской истории наблюдается попе­ременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщи­ны" в начале XVI в. отмечает А. Е. Пресняков. Земские собо­ры, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще не­окрепшего правительства царя Михаила Федоровича.[7] Во вре­мена царствования Ивана IV (Грозного) появляется централь­ный орган, ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и куп­цов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н. М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем,[8] не­известным ранее России. Прежде дума была представлена знат­ными сословиями, духовенством и дворянами.