1. Теоретико-методологические основы реформирования местного самоуправления в РФ

1.1. Сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу исторических причин процесс формирования системы
местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смог исчерпывающим образом обеспечить четкого построения системы местного самоуправления.  

Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия.

Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации  было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.

Неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления в отрыве от решаемых задач стали тормозом не только решения острейших социальных проблем населения, оказавшегося волей судьбы жителями муниципальных образований, но и собственных задач местного самоуправления. Вместе с тем,  в результате всех преобразований и реформ за последние 10 лет количество муниципальных образований в стране сократилось более чем в 2 раза.

Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. При этом процесс укрупнения приобрел стихийный характер.