Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII– начала XX в.

1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции

В настоящее время при анализе проблем бюрократии можно выделить два основных направления. В рамках одного из двух направлений возник и сам термин «бюрократия». Автор понятия – француз – Винсент де Гурне. Бюрократия понималась им как новая форма государственного правления. Сущность и значение ее состоит в том, что работа правительства оказывается в руках правителей по профессии.

 К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса[1]. В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Исходя из названного основного тезиса, развиваются положения о бюрократии как об особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия являясь господствующим классом, безраздельно владеет двумя присущими ей основными функциями – управления и собственности, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Основные вопросы здесь: кто правит? В чьих интересах?

Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями. Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии[2].

В этой группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для Вебера политика – совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Господство есть узаконенное насилие. Вебер рассматривал господство не только как прямое насилие, а как деятельность связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для представителей сферы управления, которые реализуют господство, но для всех членов общества.

Источник роста бюрократии во всех сферах жизни общества Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе сопровождавшихся отделением производителя от используемых им средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии в соответствии с позицией Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом общей культуры, растущей взаимозависимостью различных отраслей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливается с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональной власти. Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в XX в., он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии как таинство, иерархия, формализм.

Идеальный вариант бюрократии европейского типа, по Веберу, соединяет в себе следующие качества: это – разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находившихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) – наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; лояльность работников по отношению к организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам[3].

Следует отметить, что концепция М. Вебера имеет далеко не бесспорный характер. Теория М. Вебера представляет собой защиту и апологию бюрократии. Несомненно, она дает адекватный анализ того, как функционируют бюрократические аппараты. Но вместе с тем необходимо отметить, что правление, основанное на дисциплине и правление, основанное на компетенции не всегда совпадают. На самом деле они могут вступать в конфликт друг с другом. Бюрократические аппараты не действуют в социальном вакууме. То, что является рациональным и эффективным для одного социального класса или группы, может быть совершенно противоположным по отношению к другим.

Кроме того, по Веберу эффективное управление требует, чтобы общественность оказывала минимальное воздействие на государственную бюрократию. Следует обратить внимание на то, что такая позиция несовместима ни с каким определением демократии.