Глава 1. Поселения и муниципальные районы как субъекты муниципально-правовых отношений

§ 1. Понятие муниципального района как субъекта

муниципально-правовых отношений

Муниципальное образование - это территория, определенная границами и проживанием населения, на которой реализуются функции жизнеобеспечения самим населением с помощью избранных ими органов. Понятие «муниципальное образование» в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не прописано. Единого мнения о местном самоуправлении нет и в научной литературе.

Юридической конструкцией, отражающей в праве реальные поселенческие системы, является муниципальное образование. Юридическая конструкция, отмечает А.Н. Костюков[1], представляет собой органический элемент собственно содержания права, его внутренней формы, возникающей в результате процесса типизации. Муниципально-правовые конструкции можно рассматривать в качестве одного из правовых регуляторов муниципально-правовых отношений[2].

Как юридическая конструкция муниципальное образование впервые появляется в Гражданском кодексе Российской Федерации, который определил, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (ст. 124).

Развернуто определил муниципальное образование как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ч. 1 ст. 1) Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В рамках правовой системы местного самоуправления, созданной на его основе, муниципальное образование - видовое понятие, отражающее все реальные поселенческие системы и, как юридическая конструкция, их не дифференцирующая.

По Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  муниципальное образование как юридическая конструкция стало родовым понятием, системой объектов-систем одного рода, включающей в себя различные виды муниципальных публично-правовых образований.

Виды муниципальных образований между собой различаются качественными характеристиками своего субъектного и объектного состава, а также целевой функцией; типы внутри вида муниципального образования - только количественными различиями характеристик субъектов и объектов местного самоуправления.

Муниципальный район по смыслу Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является как бы «сервисным» муниципальным образованием, включающим в себя поселения как составные элементы и реализующим те вопросы местного значения, которые поселения реализовать не могут, а также отдельные переданные государственные полномочия.

Практика конструирования муниципального района как муниципального образования зачастую пошла по пути объединения в муниципальном районе города, которому придавался статус городского поселения, и десятка-другого сельских поселений. Именно городская инфраструктура включенного в муниципальный район города использовалась как база для реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий для жителей как самого городского поселения, так и окрестных сельских поселений.

Такой вариант конструирования муниципального района - большое городское поселение и несколько мелких сельских - не противоречит Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (хотя в этом случае трудно, не противореча избирательному законодательству, выдержать норму представительства депутатов в представительном органе муниципального района от одного поселения не более двух пятых от установленной численности представительного органа), однако несет в себе ряд издержек. Главное из них - статус городского поселения не способствует развитию города именно как города, его ресурсы - финансовые, материальные, интеллектуальные «размазываются» по всему району, возникает объективный конфликт между целевой функцией города - городского поселения, целевыми функциями сельских поселений и целевой функцией включающего их муниципального района.

Ранее, в правовом поле Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», район как муниципальное образование конструировался как целостная публично-правовая система, имеющая единую целевую функцию. Входящие в его состав города, поселки и сельские населенные пункты не были муниципальными образованиями, не имели своей целевой функции, и поэтому конфликта целей, по крайней мере нормативированного, не возникало. При этом нередко наблюдалось явление, когда города, входившие в состав такого муниципального образования - района, развивались более успешно, "оттягивая" финансовые ресурсы у прилегающих поселений и сельских населенных пунктов[3].