СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
СКАЧАТЬ
ГЛАВА 1. НЕОБХОДИМОСТЬ И ЦЕЛИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СЕТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
1.1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса
В 1990-х-начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации был проведен ряд крупных структурных реформ, несмотря на которые, в России по-прежнему отсутствали встроенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности государственных расходов.
Таким образом, в функционировании бюджетного сектора существовали следующие основные проблемы [23, с. 2]:
– сохраняются возможности для принятия бюджетными учреждениями денежных обязательств с превышением лимита бюджетных обязательств и, как следствие, для накопления несанкционированной кредиторской задолженности, ответственность за оплату которой ложится на бюджет;
– наличие возможности распоряжения внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов предоставления и качества государственных (муниципальных) услуг;
– отсутствие оценки объема внебюджетных доходов при определении бюджетных ассигнований приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений.
Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе:
– действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения;
– производство государственных (муниципальных) услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек, связанных с производством государственных (муниципальных) услуг;
– сохраняется ситуация, при которой распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями административно, подчиняющимися другому уровню бюджета;
– наличие значительного числа ведомственных учреждений здравоохранения, образования и науки вызывает неоправданное дублирование функций и нерациональное использование государственной собственности [23, с. 2-3].
Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса к 2004 г., существенно ограничивали возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств с "освоения" выделенных им ассигнований на достижение конечных, общественно значимых и измеримых результатов.
При этом одна из главных причин институциональных изменений в бюджетной сфере – это резкое падение доли государственного бюджета в ВВП, характерное для 1991–1997 г.г., и возникшее вследствие этого хроническое недофинансирование социальной сферы. Решение проблемы выживания в тот период связывалось с предоставлением бюджетным учреждениям права самостоятельно зарабатывать и неограниченной свободы распоряжаться внебюджетными доходами, что предусматривалось ст. 298 Гражданского кодекса РФ в редакции 1994 г. [2].
Предоставление бюджетным учреждениям права вести предпринимательскую деятельность создало глубокое противоречие в распределении издержек и рисков между государством, как собственником имущества, и бюджетным учреждением, распоряжающимся этим имуществом и использующим его в коммерческих целях. Кроме того, как отмечает А.Ф. Звороно, следует отметить: нерациональное распределение средств внутри бюджетной сети, несогласованность объемов финансирования и результативных показателей бюджетной деятельности при низкой ее эффективности, ограничение свободы потребительского выбора поставщика услуг и др [25, с. 19-20].
Несогласованность правовых норм хозяйствования бюджетных учреждений ведет к ощутимой дифференциации их финансового положения, что непосредственно влияет на эффективность выполнения социальных функций. Имущественное расслоение бюджетных учреждений во многих случаях их предпринимательской деятельности предопределено не столько усилиями администрации, сколько капиталовложениями предыдущих лет, местоположением, меньшей зависимостью от колебаний рыночной конъюнктуры, сложившегося в силу этих факторов имиджа и т.п. Следствием этого становятся два наиболее типичных варианта: первый – когда учреждение, функционирующее преимущественно на бюджетном финансировании, из-за дефицита средств не в состоянии полноценно исполнять свои социальные функции; второй – возникает в ситуации активного зарабатывания внебюджетных средств, по объему нередко больших, чем бюджетное финансирование, но при этом социальные функции становятся второстепенными. Оба варианта ставят под сомнение сметное финансирование, поскольку эффективность использования выделяемых государством ресурсов мала [25, с. 20].
Таким образом, сложившаяся система бюджетных учреждений в РФ к 2005 г. по мнению А.М. Лаврова, характеризовалась следующим:
1) несоответствие бюджетной сети полномочиям;
2) многоуровневая иерархия и дисперсность сети;
3) противоречивость статуса бюджетных учреждений;
4) сметное финансирование;
5) государство - производитель услуг [28, с. 4].
В связи с этим основными направлениями реформирования бюджетного сектора должны стать:
1) оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;
2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;
3) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат [26, с. 17-18].
Направления реформирования сети бюджетных учреждений идут преимущественно по пути изыскания возможностей повышения экономической эффективности и минимизации издержек в рамках сохраняющихся объемов государственных расходов на нужды здравоохранения, образования, культуры, науки, социального обеспечения.
1.2. Цели реформирования сети бюджетных учреждений
Оптимизация бюджетной сети – мера необходимая и неотвратимая. Цель ее – повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности и рациональности использования бюджетных средств.
В 2008–2009 году в ряде правительственных документов, а также Бюджетном послании Президента РФ необходимость повышения результативности деятельности бюджетных учреждений с целью увеличения объемов и качества оказания государственных услуг была обозначена как одна из приоритетных целей бюджетной политики. Таким образом, задачами реформирования сети бюджетных учреждений являются:
• повышение эффективности исполнения публичных обязательств государства;
• оптимизация расходов федерального бюджета;
• создание условий для сохранения и развития кадрового и материального потенциала бюджетных учреждений в наиболее гибких и адаптивных организационных формах;
• повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере, в том числе улучшение системы мониторинга и контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений со стороны федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся [29, с. 34].
Кроме того, существующая организация финансирования сети бюджетных учреждений находится в серьезном противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России.
Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие, снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей. Поэтому важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее время, является неурегулированность вопросов полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных услуг.
В связи с чем основными целями реформирования сети бюджетных учреждений также являются:
- совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств;
- передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти;
- внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;
- расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;
- формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства;
- изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход [36, с. 24].
Таким образом, можно сделать вывод, что существующая в настоящее время система бюджетных учреждений, сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг. По сути, обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг. Кроме того, подавляющее большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления – как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются как уполномоченными органами, так и гражданским обществом.
Итак, сегодня сложилась ситуация, когда поддержание и тем более увеличение объемов бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных учреждений нецелесообразны без осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.
ГЛАВА 2. ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СЕТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
2.1. Начальный этап реформирования сети бюджетных учреждений
Как было сказано выше, реформирование сети бюджетных учреждений должно проходить по следующим направлениям: 1) оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; 2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений; 3) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг; 4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Деятельность и ресурсы, необходимые для осуществления реформы, являются аспектами одного и того же вопроса, что хорошо видно на рис. 1 (См.: Приложение 1) [23, с. 5].
Первые попытки оптимизации бюджетной сети предпринимались в рамках административной реформы в 2004 году, когда были обозначены государственные инициативы по реструктуризации бюджетных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Ряд мер, принятых Правительством РФ, касательно повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений (переход на новые системы оплаты труда, сокращение статей бюджетной классификации, упрощение процедуры внесения изменений в бюджетную роспись), как отмечает А. Ловидова, способствовали некоторому повышению качества управления бюджетными средствами, однако это не привело к значительному росту объема и качества оказываемых учреждениями услуг [29, с. 35].
В рамках первого направления предполагалось осуществить административное и финансовое переподчинение ряда получателей бюджетных средств, с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности, ликвидацию и объединение бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется. Это направление представлялось весьма рациональным, которое обернется, в первую очередь, объединением более мелких учреждений одной отрасли в более крупные.
Н.Б. Озерова писала: «В рамках первого направления предлагается осуществить административное и финансовое переподчинение ряда бюджетополучателей с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности, ликвидация и объединение бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется, устранение ситуации, при которой распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиненными другому уровню бюджета. Второе направление включает в себя: расширение возможности по привлечению организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг, оплачиваемых из государственного бюджета» [31, с. 65-66].
Этот процесс, по мнению Минфина России, должен сопровождаться, с одной стороны, изменением законодательства, обеспечивающим возможность реорганизации действующих бюджетных учреждений, с другой - внедрением новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы бюджетные учреждения. Реорганизации не должны быть подвергнуты бюджетные учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе (в том числе - в рамках обеспечения конституционных гарантий) и ликвидация которых будет иметь негативные последствия.
Второй (основной) этап реструктуризации бюджетного сектора заключается в осуществлении более глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг [26, с. 17].
Для этого были внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ [1], Гражданский кодекс РФ [2], в ряд федеральных законов, в том числе «О некоммерческих организациях» [12], «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [10] и другие. В этой связи быта организована работа по разработке соответствующих законопроектов, а также подготовке внедрения новой системы управления и финансирования бюджетного сектора.
2.2. Принятие Федерального закона РФ «Об автономных учреждениях»
Важнейшим шагом в процессе реализации реорганизации бюджетных учреждений стало принятие 3 ноября 2006 г. ФЗ РФ «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ [7], который призван обеспечить реструктуризацию бюджетного сектора и предусматривает создание нового типа государственных и муниципальных учреждений (Рис. 2) (См.: Приложение 2) [22, с. 28].
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Исключение – учреждения здравоохранения: согласно пункту 3 статьи 20 Закона они могут существовать только в виде бюджетных или частных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на правах оперативного управления, а финансирование их деятельности будет происходить за счет федеральных и местных бюджетов и прочих источников, не запрещенных законом [21, с. 37].
Создание новой организационно-правовой формы учреждения повлекло за собой изменения Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов (Закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» [6]). Также были внесены поправки в Законы от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» [15], от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [14], от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» [16], от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [13], от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» [5].
31 мая 2007 г. вышло постановление Правительства РФ № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» [18]. В нем прописано, что виды особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений определяются совместным решением соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, и федерального органа исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом.
По мнению Ершовой Т.К. к числу преимуществ автономных учреждений следует отнести:
— получение бюджетного финансирования в форме субсидий;
— утрата статуса получателя бюджетных средств, а, следовательно, отсутствие казначейского контроля за расходованием бюджетных ресурсов;
— возможность распоряжаться заработанными средствами (поступлениями от платных услуг) также без постоянного контроля со стороны учредителя, казначейства и финансового органа [24, с. 42].
Взамен существующего для бюджетных организаций бюджетно-сметного порядка финансирования для автономных учреждений установлен особый порядок: учредитель дает автономному учреждению задание на оказание социально-значимых услуг (образовательных, научно-исследовательских и др.), которое обязательно для выполнения. Выполнение такого задания финансируется за счет бюджета в форме субсидий и субвенций. Этот механизм финансирования является новым и, конечно, нуждается в детальной проработке на уровне многочисленных подзаконных актов. Первым шагом в этом направлении стало принятие Правительством Российской Федерации Постановления от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» [17].
Таким образом, анализ положений Федерального закона № 174-ФЗ и изменений, внесенных в другие законодательные акты в связи с его принятием, приводит к выводу о том, что автономное учреждение представляет собой сложную конструкцию — это не новая организационно-правовая форма, а новый тип юридического лица. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется, по сравнению с бюджетным учреждением, гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью.
По итогам второй главы курсового исследования был сделан вывод о том, что новой системе бюджетных учреждений, начиная с 2008 г., будут присущи следующие признаки:
1) отказ от избыточной сети;
2) оптимизация структуры сети;
3) изменение статуса бюджетных учреждений;
4) новые организационно-правовые формы (ОПФ);
5) нормативно-подушевое финансирование и соцзаказ;
6) государство - регулятор, организатор и заказчик услуг.
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ ПРОВЕДЕННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ СЕТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И НАПРАВЛЕНИЯ ДАПЛЬНЕЙШЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СЕТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
3.1. Анализ проведенных мероприятий по реформированию сети бюджетных учреждений
В настоящее время сложилась ситуация, когда общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений составляет более 300 тыс [34, с. 180]. Ряд мер, принятых Правительством РФ в 2004 г. на первых этапах реформирования сети бюджетных учреждений, касательно повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений (переход на новые системы оплаты труда, сокращение статей бюджетной классификации, упрощение процедуры внесения изменений в бюджетную роспись) способствовали некоторому повышению качества управления бюджетными средствами, однако это не привело к значительному росту объема и качества оказываемых учреждениями услуг.
Существующая в настоящее время система бюджетных учреждений, как отмечает А. Ловидова, сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг. По сути, обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг. Кроме того, подавляющее большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления – как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются как уполномоченными органами, так и гражданским обществом [29, с. 37].
Таким образом, сегодня сложилась ситуация, когда поддержание и тем более увеличение объемов бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных учреждений нецелесообразны без осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.
Любой анализ должен проводиться по определенным критериям. Ловидова А. выделяет следующие критерии для бюджетных учреждений в рамках их оптимизации [29, с. 37-38]:
1) осуществление непрофильной деятельности по отношению к функциям главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета и (или) отсутствие четко определенной государственной услуги (функции);
2) профиль деятельности бюджетных учреждений, относящийся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;
3) структура и динамика финансового обеспечения деятельности федеральных бюджетных учреждений за последние три года (с учетом доли внебюджетного финансирования);
4) доля доходов от деятельности федеральных бюджетных учреждений, связанная с предоставлением государственной услуги;
5) оказание государственных услуг в объеме менее 50% от потенциальной мощности, в том числе из-за необеспеченности ресурсами (финансовыми, кадровыми, имуществом и проч.) или из-за отсутствия спроса на оказываемую услугу;
6) несоответствие качества оказываемой государственной услуги утвержденным стандартам и требованиям.
Особое значение имеют критерии ресурсной обеспеченности федеральных бюджетных учреждений:
1) количество филиалов у федерального бюджетного учреждения;
2) штатная (среднесписочная) численность работников федерального бюджетного учреждения (включая филиалы);
3) балансовая стоимость имущества (включая филиалы) по состоянию на 1 января 20010;
4) общее количество потребителей государственной услуги (государственной функции) за предшествующий трехлетний период;
5) занимаемая федеральным бюджетным учреждением (включая филиалы) площадь помещений, в том числе жилых, нежилых;
6) площадь помещений, сдаваемых в аренду [29, с. 38].
В отношении различных бюджетных учреждений эти критерии могут быть изменены с учетом отраслевых особенностей.
Современное состояние подведомственных федеральных бюджетных учреждений во многом определяется их ролью в отдельных рыночных сегментах предоставления государственных услуг и ресурсной базой (материально-технические и информационные ресурсы, персонал). Данные о размерах бюджетной сети, а также о ее качественных экономических характеристиках приведены в таблицах 1 и 2 в приложении 3 [29, с. 36].
Как видно из таблицы 2, количество учреждений, в которых доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, составляет более 40%, небольшое. При этом наибольший вес в группе учреждений со значительной долей средств от внебюджетной деятельности составляют государственные учреждения, оказывающие услуги физическим и юридическим лицам.
Повышение качества и эффективности работы бюджетной сети на основе ее реструктуризации в условиях ужесточения бюджетных ограничений предполагает работу по определению перечней бюджетных учреждений:
– которым целесообразно сохранить их нынешний статус и подчинение;
– для которых изменение типа обусловлено социально-экономическими основаниями.
В настоящее время разработаны механизмы оптимизации бюджетной сети. Первой из них – слияние с более крупным учреждением. Под этот механизм наиболее подходят организации, загруженные менее чем на 50% от своей потенциальной мощности, а также организации, у которых наблюдается дублирование (или существенное пересечение) с составом и содержанием работ, выполняемых другим (другими) бюджетными учреждениями, или нет специального (и/или дорогостоящего) оборудования для их выполнения.
Одним из значимых результатов реализации этого механизма является снижение административных издержек на оказание социальных услуг при сохранении их доступности и качества [32, с. 26].
Преобразование в коммерческое предприятие подходит непрофильным для ведомств федеральным бюджетным учреждениям, имеющим незначительные объемы бюджетного финансирования, которые не являются единственными поставщиками подобных услуг на данной территории. Реализация такого механизма приемлема для федеральных бюджетных учреждений, являющихся ведомственными санаторно-курортными организациями (более 130 учреждений), организациями общественного питания (46 учреждений), для ведомственных домов отдыха (более 40 учреждений), типографий и издательских центров (более 40 учреждений), большинство из которых может функционировать на основе рыночных принципов и может быть преобразовано в хозяйственные общества или, в особых случаях, в государственные унитарные предприятия [32, с. 26-27].
Преобразование в автономное учреждение. Результатом реализации такого механизма является повышение эффективности расходования бюджетных средств и формирование возможностей для осуществления приносящей доход деятельности на оказание общественно значимых социальных услуг. Т.Г. Мошкова, Е.А. Свиненкова отмечают, что, несмотря на то, что тема автономных учреждений в бюджетной сфере поднимается с 2006 г., массового развития в масштабах страны процесс перевода бюджетных учреждений в форму автономных пока не получил [30, с. 21]. Например, согласно «Графика создания автономных учреждений Омской области путем изменения типа существующих государственных учреждений Омской области в 2008 году» [20], статус автономного учреждения в этом году получило только одно учреждение - «Центр охраны труда».
Федеральный проект «Реформирование региональных и муниципальных финансов» подтолкнул процесс реформирования сети бюджетных учреждений на местах. Однако во многих территориях в целях выполнения требований принятых на местах Программ реформирования ограничились переводом одного-двух учреждений [30, с. 21]. Причин медленного развития реформирования сети бюджетных учреждений несколько:
1) непонимание цели перевода, как органами власти, так и подведомственными учреждениями;
2) боязнь со стороны руководителей бюджетных учреждений оказаться после преобразования своих учреждений в автономные на обочине бюджетной жизни, потерять финансовую поддержку в виде субсидий, которые они получают, работая в форме бюджетных, и без которых этим учреждениям «выжить» будет просто невозможно;
3) нежелание органов власти заниматься переводом учреждений в автономные, боязнь потерять контроль над этими учреждениями;
4) не слишком большой объём доступной информации о положительных результатах функционирования автономных учреждений.
Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом РФ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ [4], наложили на всех главных распорядителей бюджетных средств обязанность по выдаче подведомственных учреждениям государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг. Логическим продолжением выданных государственных (муниципальных) заданий является разработка нового подхода к определению выделяемого на оказание услуг объёма бюджетных ассигнований. Первичными становятся количество и качество оказываемых услуг, а не само существование бюджетных учреждений. Но сегодня еще не все главные распорядители бюджетных средств готовы к введению системы государственных (муниципальных) заданий, так как ответственность за правильный подход к выдаче задания по оказанию услуг автономными учреждениями, за разработку стандартов оказания этих услуг, за разработку критериев качества услуг, ложится на органы власти.
В Омске поводом для начала работы по переводу бюджетных учреждений а автономные стало участие в конкурсном отборе на получение субсидий из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Создание в Омской области нового типа – автономного учреждения путем изменения типа уже существующих - является одной из актуальных задач текущего года. Сегодня с целью повышения эффективности управления государственным имуществом в регионе создана необходимая нормативная база. В рамках Федерального закона «Об автономных учреждениях» внесены изменения в права и обязанности руководителей областных автономных учреждений, предусматривающие личную материальную ответственность должностных лиц.
Решением Правительства Омской области упрощен порядок создания автономных учреждений [19]. Изменения связаны со снижением предельного уровня доходов, получаемых самостоятельно государственными учреждениями от предпринимательской деятельности, с 50% до 20% и направлены на увеличение количества нового типа учреждений в Омской области. При этом установленный 20-процентный уровень собственных доходов государственными учреждениями должен быть обеспечен в течение трех отчетных лет. В целях поддержки социальной сферы обслуживания населения уровень самостоятельных доходов для профильных госучреждений установлен в размере 10% от объема средств, отраженных в смете доходов и расходов. Эти инновационные изменения в порядке создания автономных учреждений приводят к тому, что происходит увеличение числа бюджетных учреждений желающих принять статус автономных учреждений.
3.2. Направления дальнейшего реформирования сети бюджетных учреждений
В настоящее время наиболее актуальными и обсуждаемыми являются следующие меры по оптимизации бюджетной сети:
1) передача на региональный и местный уровни:
-учреждений среднего профессионального образования,
-учреждений начального профессионального образования,
-дошкольных образовательных учреждений,
-части федеральных учреждений здравоохранения и поликлиник;
2) реорганизация сети учреждений (более 1500 ед.), оказывающих услуги юридическим и физическим лицам (кроме передаваемых на региональный и муниципальный уровень), доля расходов за счет приносящей доход деятельности которых превышает 40% от расходов учреждения, с изменением их организационной формы на автономные учреждения;
3) реорганизация сети непрофильных для ведомств 389 учреждений здравоохранения и 1319 учреждений образования посредством передачи профильным федеральным ведомствам [29, с. 42].
Сегодня Минфином России формируется комплексная база, позволяющая оценить состояние и потенциал современных бюджетных учреждений для принятия решений о сохранении федеральных бюджетных учреждений в действующем статусе либо об их передаче субъектам РФ (муниципальным образованиям) или другим федеральным органам исполнительной власти, а также об их преобразовании в автономные или иные организационно-правовые формы. С учетом этих данных, а также обоснованной позиции главных распорядителей средств федерального бюджета будут приниматься дальнейшие меры по оптимизации бюджетной сети, конечной целью которых является повышение социально-экономической эффективности использования бюджетных расходов и, в конечном счете, улучшение качества оказания государственных услуг.
В наступившем 2010 году Государственная Дума РФ должна подготовить к первому чтению правительственный законопроект об очередном этапе реформы сети бюджетных учреждений. Исполнительная власть открыто указывает на свое намерение экономить бюджетные средства. А для этого предлагается уже в 2010 году окончательно разделить вузы, школы, поликлиники, театры, библиотеки, музеи на казенные и коммерческие учреждения [33, с. 3].
Главный смысл законопроекта об очередном этапе реформирования сети бюджетных учреждений заключается в том, чтобы окончательно реформировать систему бюджетных учреждений страны сверху донизу – от федеральных до муниципальных.
За дальнейшее продолжение реформы сети бюджетных учреждений и перевод их в автономные учреждения кабинет министров приводит довод о том, что в России уже много бюджетных учреждений получают от коммерческой деятельности по своему профилю неплохие доходы. Однако примеры говорят обратное: например, в 2008 году из 10 тыс. бюджетных учреждений, которые оказывают услуги гражданам и юрлицам, только тысяча с небольшим полностью финансировалась за их счет. А еще без малого 4 тыс. учреждений не собирали с физических лиц и компаний и половины необходимых им доходов [33, с. 3-4].
Правительство указывает на то, что коммерциализация социальной функции государства идет наиболее успешно в следующих сферах: образование, здравоохранение, наука и культура. В связи с этим, суть предлагаемого правительством нового этапа реформирования сети бюджетных услуг заключается в том, чтобы реформирование прошло быстро и без длительных формальностей. Например, уже до 1 июля федеральные органы власти должны представить в правительство списки принадлежащих им бюджетных учреждений. Часть из них будет ликвидирована, часть – автоматически преобразована в автономные или, как предлагается ныне, бюджетные учреждения с расширенными возможностями. Оставшиеся же получат название «казенных», будут существовать на смету, а все свои допдоходы перечислять в бюджет.
Новый этап реформирования организаций бюджетной сферы, который предполагается с 1 января 2010 года, предполагает перевод всех бюджетных организаций социальной сферы в бюджетные организации новой формы или нового статуса на экспертный период - первые полтора года реформы - с целью определить реальные возможности организаций существования в том или ином статусе [35].
Федоров В.В., генеральный директор РГБ, обозначил основные принципиальные отличия 3-х предлагаемых правительством РФ категорий учреждений социальной сферы:
1) казенные учреждения, которые остаются в жанре сметного бюджетного финансирования. Все привлечённые средства этих учреждений уходят в бюджет;
2) бюджетные учреждения, у которых нет сметного финансирования, но есть субсидии, сведённые к единому показателю, отражающему эффективность деятельности организации (в частности, библиотеки);
3) автономные учреждения, которые существуют на самоокупаемости [35].
Предпочтительной формой существования учреждений социальной сферы (прежде всего библиотек) на переходном этапе, на взгляд В.В. Федорова, является форма автономного учреждения.
Таким образом, новый этап реформирования сети бюджетных учреждений, который начался с января 2010 года, вызывает различные мнения, многие из которых не однозначно характеризуют перевод бюджетных учреждений в автономные.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исходя из изложенного материала в курсовой работы, были сделаны следующие основные выводы:
1) под бюджетной сетью понимается список бюджетных учреждений, функционирующих на рассматриваемой территории;
2) необходимость реформирования сети бюджетных учреждений вызвана следующими факторами: несоответствие бюджетной сети полномочиям; многоуровневая иерархия и дисперсность сети; противоречивость статуса бюджетных учреждений; сметное финансирование; государство - производитель услуг;
3) к целям реформирования сети бюджетных учреждений относятся: повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности и рациональности использования бюджетных средств; совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств; передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти; внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг; расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования; формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы; изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход;
4) выделены следующие этапы реформирования сети бюджетных учреждений:
-2004 год, когда были обозначены государственные инициативы по реструктуризации бюджетных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. В этот период Правительством РФ был принят ряд мер: переход на новые системы оплаты труда, сокращение статей бюджетной классификации, упрощение процедуры внесения изменений в бюджетную роспись;
-второй (основной) этап заключался в осуществлении глубоких преобразований, которые направлены на уточнение правоспособности и проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Этот этап характеризуется принятием 3 ноября 2006 г. ФЗ РФ «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ;
5) особенностью правового статуса автономных учреждений говорит имущественная обособленность автономного учреждения от собственника, и отсутствие дополнительной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения (а собственником продолжает оставаться государство), и появление новых институтов, характерных для коммерческих организаций (обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности организации, институты крупных сделок и сделок с заинтересованностью), и изменение схемы государственного финансирования автономного учреждения, и необходимость создания независимого контрольно-надзорного органа — наблюдательного совета;
6) основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. Одновременно это и повышение ответственности автономных учреждений;
7) прошло чуть больше трех лет с начала действия Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", а его реализация идет пока медленными темпами, особенно на федеральном уровне.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля 2006 г., 20 февраля 2008 г., 10 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
2. Налоговый кодекс РФ. Ч. 2. (с изм. на 10 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. - № 32. - Ст.3340.
3. Федеральный закон РФ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 18. – Ст. 2117.
4. Федеральный закон РФ от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. 10 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 27. – Ст. 3213.
5. Федеральный закон РФ от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" с изменениями на 10 февраля 2009 г. // Российская газета. - 2009. - № 25.
6. Федеральный закон РФ от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 45. – Ст. 4626.
7. Федеральный закон от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (с изменениями от 22 августа, 2, 29 ноября, 29 декабря 2004 г., 18, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 10 января, 15 апреля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 27. - Ст. 2711.
8. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (с изменениями от 29 ноября 2004 г., 1 июля, 19, 27 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 34. - Ст. 3535.
9. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января 2006 г., 6, 13 марта 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 35. - Ст. 3607.
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля 2006 г., 7 мая 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.
11. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 179-ФЗ "О внесении изменения в статью 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 52 (часть I). - Ст. 5031.
12. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" с изм. на 10 февраля 2009 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 3.
13. Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с изм. на 10 февраля 2009 г. //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 35. - Ст. 4135.
14. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 125-ФЗ «Об образовании» (с изм. на 10 февраля 2010 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - № 30. - Ст.1797.
15. Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (с изм. на 10 февраля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - № 46. - Ст. 2615.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. - № 14.
17. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 28. – Ст. 2411.
18. Постановление Правительства Омской области от 19 декабря 2007 г. № 182-п «Об утверждении порядка подготовки предложений о создании автономных учреждений Омской области путем изменения типа существующих государственных учреждений Омской области» // Омская губерния. – 2007. – 24 декабря.
19. График создания автономных учреждений Омской области путём изменения типа существующих государственных учреждений Омской области в 2008 г. // Омская губерния. – 2008. – 18 сентября.
20. Вифлеемский А. Переход бюджетного учреждения в автономное // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2007. - № 1.
21. Володина Т.Е. Автономные учреждения: начало положено // Бюджетный учет. – 2007. - № 9.
22. Джамаллутдинова Г.А., Михайлова О.И. Основные проблемы перехода к реорганизации бюджетных учреждений. // Сборник научных трудов. СевКавГТУ. Сер. «Экономика». – 2007. - № 6.
23. Ершова Т.К. Вопросы, связанные с изменением статуса бюджетных учреждений // Учет в бюджетных учреждениях. – 2007. - № 6.
24. Звороно А.Ф. Развитие организационно-экономических форм хозяйствования в государственном секторе сферы услуг. Автореф. дисс. докт. экон. наук. – М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2009.
25. Зуева А. И. Оценка деятельности государственного учреждения / А. И. Зуева // Финансы. – 2006. – №5. – С. 16 – 18.
26. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 годах // Российская газета. – 2004. – 01 июня.
27. Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001 – 2008 гг.: об управлении затратами к управлению результатам // Финансы. – 2005. – № 9. – С. 3 – 12.
28. Ловидова А. Бюджетная сеть: курс на оптимизацию // Финансовый справочник бюджетной организации. – 2009. - № 11.
29. Мошкова Т.Г., Свиненкова Е.А. Преобразование бюджетных учреждений в автономные: двухлетний опыт города Орска // Финансы. – 2009. - № 12. – С. 21 – 24.
30. Озерова Н.Б. Реструктуризация бюджетного сектора. Причины, принципы, направления. Финансовый мониторинг бюджетной сферы (обзор материалов Минфина России) // Университетское управление. – 2004. - № 2(30). – С. 65-77.
31. Панченко В.Ю. Автономные учреждения: использовать возможности, минимизировать риски // Новая университетская жизнь. – 2008. - № 14.
32. Родин И. Очередная реформа бюджетной сферы. Правительство намерено разделить её казенную и коммерческую части // Независимая газета. – 2010. – 12 января.
33. Россия в цифрах: 2009 г.: Статистический сборник / Росстат. – М.: Финансы и статистика, 2009.
34. Федоров В.В. Реформа организаций бюджетной сферы // Материалы Интернет-конференции. – 2009. – 6 августа.
35. Шишкин А. Г. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс // Финансы. – 2006. – № 5. – С. 23 – 26.
|
