СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
1.1. Понятие территориального общественного самоуправлениия
Легальное определение территориального общественного самоуправления содержится в ст. 27 Закона. Под территориальным общественным самоуправлением (далее по тексту – ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления .
Итак, во-первых ТОС, это - деятельность, точнее, самодеятельность граждан.
Во-вторых, это состояние самоорганизации, готовности к самоуправлению, умение жителей, наличие условий для самоуправления.
В-третьих, это институт, то есть наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления: органы плюс жители, способные к самоуправлению, подчеркиваю. Не просто жители, а способные к самоуправлению.
В-четвертых, - это и форма участия населения в решении вопросов местного значения.
Наконец, это общественные организации, общественные объединения, точнее, если сказать, это органы общественной самодеятельности.
С точки зрения конституционно-установленных прав человека и гражданина территориальное общественное самоуправление является механизмом (системой) реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной микротерритории.
Первый абзац ст.27 Закона четко и ясно определяет, что природа ТОСа – это природа общественной структуры. Второй же абзац этой статьи закрепляет: «Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления» .
В этой статье Закона заметно противоречие. С одной стороны, народу дается свобода для самообразования, свобода создания общественной структуры, а с другой стороны: это свобода ограничивается законом, который создаст власть.
Такое законодательное положение влечет повсеместную зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Так, отдельные муниципалитеты "подминают" под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления, заорганизовывают требованиями, ущемляющими конституционные права и свободы граждан. Так, как отмечает В.М. Башилов, в законах Ставропольского края, Архангельской области, нормативных правовых актах городов Мурманска, Калининграда органы территориального общественного самоуправления признаются частью системы органов местного самоуправления .
Это говорит о том, что государство должно законодательно оградить территориальное общественное самоуправление населения от чрезмерной законодательной и исполнительно-распорядительной опеки, вмешательства властных структур и должностных лиц в деятельность, осуществляемую непосредственно населением.
Вторая проблема, вытекающая из определения ТОС, заключается в том, что вообще не понятен статус ТОС. Что такое органы территориально-общественного самоуправления? Просто общественные объединения или же наделенные властными полномочиями?
С одной стороны, территориально-общественное самоуправление представляет собой механизм приближения власти к населению в условиях крупных населенных пунктов. Получается, что территориально-общественное самоуправление должно быть властью.
Общественный характер данных органов вытекает из того, что действуют они не от имени государства, а от определенного территориального микроколлектива.
В этом смысле значение органов ТОС для формирования гражданского общества в России является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главным здесь является, как это не парадоксально, необязательность таких организаций. Значит, можно предположить, что большинство их них станет возникать не по велению сверху, а действительно лишь только в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты .
Возникает логичный вопрос: в чем отличие территориального общественного самоуправления от общественной самодеятельности и вообще от всех общественных организаций? Территориальное общественное самоуправление имеет объединения в форме органов в этом институте, оно имеет представительский характер. Представительский, то есть такой же характер, как выбранные гражданами органы местного самоуправления.
Однако на определенном этапе ТОС становится органом власти. Как это объяснить? В политологии есть очень простое определение, «власти». Когда какой-то орган выступает от имени жителей всей территории, значит, это орган власти.
Обратимся еще раз к определению ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования… Закон говорит о том, что ТОС - это форма реализации права на местное самоуправление.
Таким образом, с одной стороны ТОС выступает как посредник между населением и органами местной власти, во-вторых, как общественное объединение, в-третьих, как наделенный определенной властью орган.
1.2. История развития и современное законодательное регулирование территориального общественного самоуправления
Формирование системы территориально-общественного самоуправления в субъектах России началось в конце 80-х годов. Первоначально ТОСы функционировали как подразделения районной администрации, а не как самостоятельные объединения граждан по месту жительства. Вместе с тем их создание и деятельность в некоторых районах города имели свою специфику.
Зачастую формирование органов ТОС происходило исключительно по инициативе населения, на сходах жителей.
Впервые институт территориального общественного самоуправления возник с принятием Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 года. Это статьи 80-86 и 96, где провозглашалась общественная природа этого института.
Вступление в силу Конституции Российской Федерации 1993 года создало принципиально новую правовую ситуацию в области местного самоуправления: была определена его роль в осуществлении власти народа, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти, а также установлены правовые гарантии местного самоуправления. Принятие Конституции позволило разработать и принять Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открыл возможность для формирования регионального и муниципального нормотворчества, положил начало созданию особого вида управления - муниципального.
После вступления в силу Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995 года старая система ТОС пришла в противоречие с действующим законодательством. Однако реформирование системы территориально-общественного самоуправления началось значительно позднее и продолжается и в настоящее время.
О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года № 1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув, конечно, в первую очередь законодательство о местном самоуправлении – в целом. Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст. 4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей» .
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.) . Как отмечается в преамбуле данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов справедливо отмечают, действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий . Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа .
Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:
- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) ;
- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) ;
- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) ;
- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) ;
- Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002 г.) (применяется в части не противоречащей Конституции РФ и иным законодательным актам) и мн. др.
Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" , ст. 11 которого закрепляет в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.
Непосредственно регулирование правового положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами: Законом «Об общих принципах…» (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…» (ст.ст.80-86).
При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления.
Это положение, как мы уже говорили, вызывает на практике бурные дискуссии и споры. Одни исследователи, как отмечаютО.Е. Кутафин, В.И. Фадеев утверждают: «Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень».
Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в России». И там есть 27 статья» .
Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.
Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.
Однако данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.
Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к перерегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального общественного самоуправления.
В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны перерегулироваться:
статья 80 (система ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;
статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом "Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению;
статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение;
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;
статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 Федерального закона "Об общественных объединениях";
статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;
статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта "б" статьи 72 Конституции .
Таким образом, целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕННОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
2.1. Причины законодательного противоречия в регулировании территориального общественного самоуправления
Как отмечает Ю.А. Тихомиров: Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права .
На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.
Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Таковым, например, является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума, как субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации .
Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации в вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности.
Причины таких «коллизий» все те же, во-первых, – неоднозначность норм ст.27 Закона, во-вторых, их явное противоречие конституционным нормам.
Есть еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального общественного самоуправления – специальные договора и соглашения. Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами органов, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Итак, рассмотрев основы современного правового регулирования ТОС, мы пришли к следующим выводам. Во-первых, к настоящему времени сложилось определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС как на федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен, но такое законодательство в большинстве субъектов уже есть.
Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в сравнении с нормами конституционного права. Тем более что как показывает практика применение современных норм федерального законодательства о ТОС совершенно не однозначно: где-то они работают, где-то – игнорируются и ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования, прежде всего федерального законодательства о ТОС.
2.2. Тенденции дальнейшего развития территориального общественного местного самоуправления в РФ
Есть два возможных пути совершенствования законодательства о территориальном общественном самоуправлении.. Первый – внести изменения непосредственно в ст. 27 Закона, и второй путь – принятие отдельного закона, который бы урегулировал правовое положение ТОС в целом, включив в себя и нормы Закона «О местном самоуправлении».
На наш взгляд вышеобозначенные изменения не решили бы всей современной проблематики ТОС. Необходима более серьезная разработка –специальный Федеральный закон «О территориальном общественном самоуправлении».
Вопросы, которые должны быть однозначно решены в таком Федеральном законе: к какому институту относится ТОС - к властной вертикальной структуре управления или к общественной структуре? А также вопрос разделения полномочий «центра» и субъектов РФ.
В обоснования необходимости принятия именно федерального закона, эксперты подчеркивают: практика показывает, что не во всех регионах, не во всех городах отношение к ТОСам одинаковое. В одном городе глава администрации считает, что ТОС – это очень важный элемент взаимоотношения населения с властью, развивает их, помогает им, и они действительно работают очень эффективно и вроде как бы не нуждаются ни в каких федеральных рамочных законах. В других городах картина совершенно противоположная: ТОСы превращены в какие-то избирательные штабы, где реализуются те программы, которые проводит власть, мэр города или глава администрации района, где решаются вопросы, которые не разделяет абсолютно население .
В настоящее время за принятие такого закона высказываются большинство государственников страны. Однако время идет, а закон так и не принят, государственная дума же отклоняет законодательную инициативу одну за другой.
Как отмечает К. Амирбеков, «проблемы авторов проектов в том, что на всем протяжении работы отличия ТОС от местного самоуправления отчетливо так и не были определены, в связи, с чем проект истолковывается его критиками как попытка наделения ТОСов отдельными властными и управленческими полномочиями, не свойственными иным общественным объединениям» .
Чтобы выяснить, что должен учесть новый закон, проанализируем современные формы осуществления территориального общественного местного самоуправления; Органы ТОС и вопросы хозяйственной деятельности ТОС.
Рассмотрим схему «Система территориального общественного самоуправления».
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" рассматривает территориальное общественное самоуправление как одну из форм местного самоуправления. Одновременно, территориальное общественное самоуправление - это смешанная форма участия населения в местном самоуправлении, осуществляемая с помощью как непосредственных, так и представительных форм участия.
Территориальное общественное самоуправление населения – самоорганизация граждан по месту их жительства на территории муниципального образования для самостоятельной и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления .
Согласно ст.80 Закона «О местном самоуправлении в РФ» система территориального общественного самоуправления населения включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное).
Система территориального общественного самоуправления населения представлена в приложении 1.
Судить о потенциальных возможностях территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления еще довольно сложно, ибо сегодня можно опереться на опыт весьма незначительного исторического периода, который открывается принятием в 1991 году Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Однако даже столь непродолжительный период времени позволяет говорить о довольно высоком потенциале подобной формы самоорганизации населения.
Необходимость рассмотрения вопроса о предмете федерального и регионального регулирования процессов организации и деятельности территориального общественного самоуправления возникла в момент признания его как социального института и элемента гражданского общества, развитие которого в условиях становления новой российской государственности стало одной из наиважнейших задач.
Таким образом, можно сделать вывод:
• более жизнеспособными и оперативными станут органы местного самоуправления того муниципального образования, где формирование структуры управленческих единиц будет осуществляться в соответствии с мнением граждан, проживающих на территории муниципального образования;
• наиболее действенным будет то территориальное общественное самоуправление, где непосредственно население определит: в какой форме и на какой территории оно будет осуществляться; какая структура его органов наиболее приемлема для данной территории; каким образом деятельность данных органов будет контролироваться населением.
Анализируемый подход к формированию управленческой структуры органов местного самоуправления закреплен в статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где формирование структуры органов местного самоуправления муниципальных образований возложено непосредственно на население.
При этом, п.1 ст. 27 вышеназванного Закона оговаривает, что "порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". Возникает вопрос о целесообразности того, что структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением, а "порядок организации и осуществления" территориального общественного самоуправления "определяется уставом муниципального образования". Видится, что федеральное законодательство передает органам местного самоуправления определенные "бразды правления" территориальным общественным самоуправлением, что является ограничением прав граждан на непосредственное волеизъявление при выборе формы и методов их самоорганизации на определенной территории.
Это в свою очередь влечет повсеместную зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Например, в администрации города Краснодара в течение 4 лет (1994 - 1998 гг.) находились на регистрации учредительные документы одного из органов территориального общественного самоуправления.
Отдельные муниципалитеты "подминают" под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления, заорганизовывают требованиями, ущемляющими конституционные права и свободы граждан. Так, в законах Ставропольского края, Архангельской области, нормативных правовых актах городов Мурманска, Калининграда органы территориального общественного самоуправления признаются частью системы органов местного самоуправления. В городах Москве и Самаре, наряду с уже сформированными органами территориального общественного самоуправления, вводятся муниципальные должности - управляющие микрорайонами, старшие по домам, предпринимаются попытки изменить границы ранее зарегистрированных органов территориального общественного самоуправления и совместить их с границами этих микрорайонов .
Напрашиваются выводы о том, что:
• государство должно законодательно оградить территориальное общественное самоуправление населения от чрезмерной законодательной и исполнительно-распорядительной опеки, вмешательства властных структур и должностных лиц в деятельность, осуществляемую непосредственно населением;
• при формировании органов территориального общественного самоуправления, а также в процессе контроля за их деятельностью, властным структурам необходимо принимать такие решения, которые строились бы на консенсуальной основе. Причем, любое отступление от них было бы нецелесообразным для участников правоотношений, а сторона, нарушившая договоренность, утрачивала бы саму возможность реализовать свои права. Данные требования не могут трактоваться как ограничение функций властных органов, так как полномочия органов территориального общественного самоуправления значительно меньше полномочий органов местного самоуправления и их полномочия не собственные, а делегированные;
• собственная компетенция органов территориального общественного самоуправления распространяется, в основном, на сферу социально-культурного и бытового сектора и, в определенных случаях, на исполнение делегированных органами местного самоуправления полномочий, но в последнем случае органы территориального общественного самоуправления вместе с полномочиями получают и соответствующую компетенцию на их реализацию;
• федеральное законодательство, определяющее основы территориального общественного самоуправления, должно четко обозначить границы полномочий общественной самоорганизации граждан, конкретизируя, где кончается территориальное общественное самоуправление населения, а где начинается деятельность низовых звеньев органов местного самоуправления. Причем, их положение не обязательно должно рассматриваться как вертикальная схема-цепочка. Это могут быть формирования одного уровня деятельности, но при условии, что их компетенции не будут пересекаться и не повлекут взаимное противодействие.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрев теоретическое и законодательно понятие территориального общественного самоуправления, мы сделали следующие выводы. Определение понятия территориального общественного самоуправления содержится в ст.27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Законодательство субъектов РФ устанавливает круг вопросов, решаемых территориальным общественным самоуправлением.
В соответствии с законодательством РФ и ее субъектов на территории микрорайона, жилищного комплекса, села, поселка, улицы, квартала, многоквартирного дома с прилегающими участками земли и на иных частях территории муниципального образования могут создаваться органы территориального общественного самоуправления: советы (комитеты) микрорайонов, жилых комплексов, поселков; квартальные, уличные дворовые, домовые советы (комитеты).
Для того чтобы органы территориального общественного самоуправления получили статус юридического лица они должны быть зарегистрированы. Однако порядок государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления до сих пор не определен ни федеральным законодательством, ни законами субъектов РФ.
В условиях, с одной стороны, пробельности, а с другой - противоречивости федерального и регионального законодательства, в целях создания максимально благоприятных организационно-правовых предпосылок для организации и деятельности территориального общественного самоуправления, государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления, отнесение последних к разновидности органов общественной самодеятельности представляет собой в нынешних условиях наиболее оптимальный вариант "стыковки" положений Федеральных законов "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части определения правового статуса органа территориального общественного самоуправления (в Законе "Об общественных объединениях" вообще не упоминается об органах территориального общественного самоуправления, а в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводится понятие органа территориального общественного самоуправления без отнесения его к одной из организационно-правовых форм общественных объединений).
Таким образом, чтобы определить более четко статус органа территориального общественного самоуправления, можно в федеральном законодательстве определить орган территориального общественного самоуправления в качестве одного из подвидов органа общественной самодеятельности.
Территориальное общественное самоуправление, являясь составной частью системы местного самоуправления, тесно взаимодействует с органами местного самоуправления.
Законодательными актами ряда субъектов РФ предусматривается возможность передачи органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Ряд муниципальных образований, основываясь на законодательстве РФ и субъектов РФ, своими нормативными актами регламентируют порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления.
Порядок предусматривает также формы контроля органов местного самоуправления за реализацией переданных органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий; периодичность отчетов органов территориального общественного самоуправления о выполнении полученных полномочий; процедуру разрешения споров и разногласий; ответственность органов территориального общественного самоуправления и их руководителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993.
2. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 сентября 1998 г. - № 36.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 августа 1995 г. - № 35. - Ст. 3506.
4. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 12 января 1998 г. - № 2. - Ст. 224.
5. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 мая 1999 г. - № 18. - Ст. 2208.
6. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991 г. - № 29.
7. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2000 г. - №1. - стр. 17.
Специальная литература
1. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. – 2000. - № 30.
2. Башилов В.М. Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления / Местное самоуправление в регионах. Сборник. – М.: Юрид. лит-ра, 2001.
3. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - № 12. - 2001.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Юристъ, 1997.
5. Марченко М.Н. Курс лекций по теории государства и права. – М.: Проспект, 1999.
6. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма, 1996.
7. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление – М.: Тандем, 2001.
8. Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 4.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Система территориального общественного самоуправления населения
Общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии (обращения граждан, нормотворческая инициатива) Органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов; советы или комитеты улиц, кварталов, домов и др.
Общие собрания (сходы), конференции граждан созываются местными Советами и органами территориального общественного самоуправления населения по мере необходимости. Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.
К компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относятся следующие вопросы:
- избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них;
- утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;
- решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующей территории. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными Советами и местной администрацией.
Местные Советы и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения.
|
