СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
Рис. 1 – Бюджетная система РФ
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В случаях, если Бюджетным Кодексом предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Бюджет субъекта РФ – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов РФ.
Бюджет муниципальных образований – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для определения задач и функций, отнесенных к предметам местного самоуправления.
С января 2005 года в России проходит реформирование ее бюджетной системы. Отразим основные направления реформ.
Ключевой элемент реформирования — реформа бюджетного процесса, которая состоит из следующих направлений:
1. Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета.
2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования.
4. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В соответствии с этими направлениями реформирования бюджетный процесс модернизируется так, чтобы отвечать требованиям модели бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Это потребует включения в бюджетный процесс новых процедур оценки результативности бюджетных расходов и соответственно поэтапного перехода от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Организация на новых принципах процедур составления и рассмотрения бюджета приведет к необходимости аналитического разделения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств, что в свою очередь приведет к увеличению трудоемкости бюджетного процесса, росту объема учитываемых и обрабатываемых данных.
Достаточно нетривиальной аналитической задачей, требующей скоординированной работы команды специалистов разных направлений, является формирование четких показателей результативности деятельности исполнительных органов власти. Это необходимый шаг, направленный на расширение самостоятельности ГРБС и РБС как администраторов бюджетных средств, с одновременным повышением их ответственности за достижение планируемых результатов, как и предполагается реформой.
Совершенствование и расширение программно-целевых методов бюджетного планирования, с одной стороны, потребует модернизации методологии создания и реализации городских, отраслевых (ведомственных) целевых программ как неотъемлемой части бюджетного процесса. С другой стороны, требуется разработка нового механизма ежегодных докладов основными субъектами городского бюджетного планирования о достигнутых результатах и основных направлениях своей деятельности, определения методов формирования четких критериев и индикаторов оценки достижения ими общественно значимых результатов, расчета эффективности расходования бюджетных средств.
Очень важным задачами бюджетного реформирования являются:
- Разработка программ переподготовки бухгалтеров бюджетных учреждений.
- Создание методических указаний по внедрению Единого плана счетов и инструкции по его применению.
- Формирование требований к информационным системам бухгалтерского учета.
Оптимальным вариантом решения этой задачи является унификация программного обеспечения для бюджетного учета в бюджетном секторе. Реформа бюджетного сектора
Другим важным направлением реформирования является реформа бюджетного сектора, которая предусматривает:
1. Оптимизацию действующей сети получателей бюджетных средств.
2. Уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений.
3. Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Эффективным инструментом реструктуризации сети получателей бюджетных средств является мониторинг показателей, характеризующих структуру подведомственной сети, в том числе количество ГРБС, РБС и ПБС, объемов бюджетного и внебюджетного финансирования в соответствующих отраслевых группах. Например, по данным такого мониторинга, проводимого Минфином РФ, минимум 4 000 бюджетных учреждений (10%) могут быть признаны избыточными в рамках оптимизации федеральной бюджетной сети. Поэтому целесообразно использование федерального опыта и построения для городов системы мониторинга сети подведомственных учреждений.
Следующим шагом является реализация комплекса мер, направленных на изменение порядка осуществления бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход, в частности, установление требования об отражении средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на лицевых бюджетных счетах в казначействе. Усиление контроля за получением и расходованием средств от внебюджетной деятельности городских учреждений и организаций с неизбежностью приведет к необходимости предоставления им возможности выхода из режима бюджетного финансирования и, соответственно, изменения их организационно-правовой формы. Поэтому необходимы упреждающая проработка форм и методов, а также законодательная поддержка процесса реорганизации бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы.
Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг предполагает внедрение набора инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный социальный заказ. Применительно к органам исполнительной власти города в первую очередь такие изменения могут коснуться Комплекса социальной сферы и Комплекса городского хозяйства. Внедрение нормативно-подушевого финансирования позволит конкретизировать государственный социальный заказ, как в натуральном, так и финансовом выражении, и более точно разрабатывать перспективные проектировки по расходам бюджета города.
Следующий принципиальный шаг - размещение задания на поставку социально значимых услуг на договорной основе по результатам конкурса, т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам.
Реформа межбюджетных отношений
Касаясь реформы межбюджетных отношений, можно отметить, что внесение Федеральным Правительством изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, закрепляющих на долгосрочной основе распределение налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, может повлиять на проект городского бюджета, а также на его исполнение. Анализ показывает, что перераспределение полномочий идет от федерального центра в сторону субъектов РФ, что ведет к увеличению их расходов, а движение налогов - в сторону органов местного самоуправления.
В тоже время реализация ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволит расширить перечень администрируемых на городском уровне налоговых источников за счет учета законодательно закрепляемых за муниципальными образованиями перечней налогов. С одной стороны, это позволит повысить качество подготавливаемых предложений к прогнозу доходов консолидированного городского бюджета за счет стабилизации налоговой базы, а с другой — увеличит объем расчетов и трудоемкость бюджетного планирования, изменит требования к администрированию налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Совершенствование кассового исполнения бюджета
Совершенствование процедур кассового исполнения бюджета, предусматриваемое поправки в Бюджетный кодекс (Статья 215-1 Кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъекта РФ), может существенно изменить порядок казначейского обслуживания бюджета . В первую очередь это связано с выполнением следующих обязательных требований:
- Использование технологии Единого счета бюджета (ЕСБ).
- Закрытие всех расчетных счетов бюджетных учреждений и перевод их в казначейство.
- Централизация бюджетных средств в ЦБ РФ.
- Обеспечения реализации единой системы казначейского обслуживания исполнения бюджета в муниципальном образовании.
Реализация этих требований решает задачу получения достоверной информации о всех финансовых потоках сектора городского управления в интересах органов исполнительной власти.
1.2 Порядок формирования доходов и расходов бюджета РФ
С юридической точки зрения государственные доходы (то есть доходы федерального и регионального бюджетов) определяются как часть национального дохода, обращаемая в процентах его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой основы необходимой для финансирования деятельности государства. В свою очередь, под муниципальными доходами, т. е. под доходами местных бюджетов понимается часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения и перераспределении в собственность и распоряжение муниципального образования с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности органов местного самоуправления .
Система государственных и муниципальных доходов в совокупности образует доходы бюджетов. Необходимо отметить, что в современной науке финансового права для целей более глубокого рассматриваемой категории принято классифи¬цировал» доходы бюджетов по самым различным основаниям.
Одним из основных при этом выступает классификация походов, выделяемых в зависимости от формы их образова¬нии. При использовании указанного основания деления (класси¬фикации) различают три вида доходов бюджетов:
• неналоговые доходы бюджетов;
• налоговые доходы бюджетов;
• безвозмездные перечисления.
В целом в Российской Федерации соотношение налоговых и неналоговых доходов в бюджетах из года в год меняется, но тенденции остаются в пределах общемировых, ведь роль доходов, аккумулируемых вне налогообложения в большинстве зарубеж¬ных стран, как правило, минимальна.
Государственные доходы можно представить в виде рисунка 2.
это
Рис. 2 – Понятие государственных доходов
Понятие муниципальных доходов представим в виде рисунка 3.
это
Рис. 3 – Понятие муниципальных доходов
Группировка доходов бюджетов приведена на рисунке 4.
Рис. 4 – Виды доходов бюджета
Виды неналоговых доходов бюджетов можно представить схематично на рисунке 5.
Рис. 5- Виды неналоговых доходов
К налоговым доходам относятся предусмотренные налого¬вым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штра¬фы, взимаемые за нарушение налогового законодательства Рос¬сийской Федерации. В настоящее время в демократических го¬сударствах с экономиками рыночного типа главным видом госу¬дарственных доходов являются налоги и сборы, собираемые в бюджеты всех уровней. Порядок налогообложения регулируется налоговым правом. В соответствии с нормой п. 1 ст. 8 НК РФ, налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный пла¬теж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме от¬чуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйст¬венного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства на и (или) муниципальных образований. В свою очередь, сбо¬ром является обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Поэтому при установлении сборов законом должны быть определены их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.
Таким образом, налоговые доходы бюджетов можно представить в виде рисунка 6.
Рис. 6 – Налоговые доходы бюджета
Необходимо отметить, что в настоящее время на территории РФ установлены и специальные режимы налогообложения.
Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (рис.7).
Рис.7 – понятие расходов бюджета
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:
ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
оплата по государственным (муниципальным) контрактам;
трансферты населению;
ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;
бюджетные кредиты юридическим лицам;
субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;
бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам;
кредиты иностранным государствам;
средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.
Под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Формирование бюджетных расходов базируется на следующих принципах (рис. 8):
Рис. 8 – принципы формирования расходов бюджетов всех уровней
Схематично можно представит следующую классификацию расходов бюджетов (рис. 9).
Рис.9 – Классификация видов расходов бюджета
В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ).
Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.
Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).
1.3 Понятие и классификация внебюджетных фондов
Внебюджетные фонды – это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности.
Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства – бюджета.
Государственный внебюджетный фонд это форма образования и расходования денежных средств, образованных вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также имеют строго целевое назначение.
Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет обязательных отчислений уплачиваемых юридическими и физическими лицами.
Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимаeт Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Подавляющее число внебюджетных фондов находятся в собственности государства и муниципальных образований, но являются автономными. Они имеют строго целевое назначение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и необходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.
Федеральные внебюджетные фонды формируются счет следующих источников:
- специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;
- отчисления от прибыли предприятия, учреждений и организаций;
- средства бюджета;
- прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;
- займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или коммерческих банков.
По разным оценкам, количество формируемых в РФ внебюджетных фондов достигает нескольких десятков. В связи с этим актуальным представляется вопрос об их классификации . Существует несколько критериев классификации внебюджетных фондов:
1 по способу образования фонды подразделяются на фонды, выделенные в составе бюджетов, и фонды, имеющие автономное управление;
2 по характеру использования в материальных отраслях народного хозяйства существуют фонды технологического развития и фонды поддержки отраслей;
3 по источникам и механизму формирования ресурсов различаются внебюджетные фонды, формирующиеся за счет отчислений от фонда оплаты труда и имеющие налоговый характер, за счет отчислений от себестоимости произведенной продукции или ее стоимости по утвержденному нормативу, за счет прочих источников;
4 по правовому положению фонды делятся на:
а) государственные внебюджетные фонды, которые представляют собой целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, защиту от безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 37, 39, 41). Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином предусмотренном порядке.
Бюджетное законодательство формулирует общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс РФ декларирует, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:
- социальное обеспечение по возрасту;
- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении;
- социальное обеспечение в случае безработицы;
- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом.
б) местные внебюджетные фонды, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления.
5 по целям создания внебюджетные фонды подразделяются на:
- экономические внебюджетные фонды. К ним относятся: Федеральный и территориальный дорожные фонды, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью и др;
- фонды отраслевого и межотраслевого назначения создаются на федеральном уровне, целью деятельности которых является финансовая поддержка конкретных институтов, проектов, развития и стимулирования производства. К ним относятся: Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Фонд содействия научно-техническому прогрессу и др;
- социальные, предназначенные для решения задач социального характера. К ним относятся: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, федеральные фонды обязательного медицинского страхования.
Классификация внебюджетных фондов приведена в приложении 1.
Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Подавляющее число внебюджетных фондов находятся в собственности государства и муниципальных образований, но являются автономными. Они имеют строго целевое назначение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и необходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.
Основными законодательными документами внебюджетных фондов являются:
1 Конституция Российской Федерации.
В статье 37 Конституция провозглашает свободу труда – право каждого человека распоряжаться своими способностями к определенному роду занятий. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. В статье 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. В статье 41 каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
2 Налоговый кодекс Российской Федерации.
Страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования включены в перечень федеральных налогов первой части Налогового кодекса РФ (Ст. 13 Ч 1 НК РФ).
Бюджетное законодательство формулирует общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс РФ декларирует, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:
- социальное обеспечение по возрасту;
- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении;
- социальное обеспечение в случае безработицы;
- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом.
2. ВЗАИМОСВЯЗЬ БЮДЖЕТА И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
2.1 Участие внебюджетных фондов в формировании бюджета РФ
Государственные внебюджетные фонды в бюджетном процессе выступают как в роли финансовых органов, которые организуют исполнение бюджета, так и в роли главных распорядителей средств бюджета, которые осуществляют исполнение бюджета.
В целях реализации принципа единства бюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, на органы управления государственными внебюджетными фондами распространены единые принципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетным фондам нельзя в полной мере отнести единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Органы управления государственными внебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетной классификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникает необходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть все операции, связанные с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификации расходов на содержание органов управления государственными внебюджетными фондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика», то в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования - в разд. 01 «Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный момент является необходимость дополнительной группировки доходов и расходов для анализа операций, связанных с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировка необходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию на случай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по Фонду социального страхования РФ.
До 2005 г. главы БК РФ, посвященные исполнению бюджетов <3>, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматривает государственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в части распространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов . Использование процедур санкционирования расходов бюджета при организации расходов государственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств - эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств. Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами.
Проблема применения процедур исполнения бюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов. Статья 32 БК РФ эти понятия разделяет: «Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ», - но при определении распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. ст. 158 - 162) к понятию распорядителя и получателя бюджетных средств относит учреждения, финансирующиеся из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это также касается применения к государственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление, поскольку положения о государственных внебюджетных фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагают капитализацию средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того, пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям. Статья 236 оговаривает, что запрет на размещение бюджетных средств в финансовые активы не касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статья БК РФ эти случаи не оговаривает.
В настоящее время в структуре расходов федерального бюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетные трансферты», в том числе и потому, что к таким трансфертам относится перечисление средств федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды. При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речь не идет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передаче государственных полномочий с одного уровня на другой. В конечном счете это создало курьезную ситуацию, когда средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ.
Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященными дефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному и муниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее законодательство не рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фонды как механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления.
Доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. II «Доходы бюджетов» и III «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования.
2.2 Влияние доходов внебюджетных фондов на доходы консолидированного бюджета РФ
Государственные внебюджетные фонды созданы федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления для аккумуляции в них денежных средств, поступающих как в обязательном порядке, так и на добровольной основе. До 2001 г. отчисления во внебюджетные фонды осуществлялись налогоплательщиками с фонда оплаты труда и зачислялись в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования РФ, фонд занятости.
С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ (НК РФ) с 1 января 2001 г. вступил в силу новый порядок исчисления и уплаты взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Главой 24 НК РФ был введен единый социальный налог (ЕСН).
Несомненно, единый социальный налог с позиции законодательства перераспределял налоги в пользу физических лиц. Но с психологической точки зрения руководители предприятий воспринимали его как налог, который должен уплачиваться с заработной платы. Более того, основная часть работников не представляла, какие отчисления делает в его пользу работодатель. Поэтому, даже имея налоговую ставку 26% и регрессивный метод налогообложения, многие работодатели и работники уклонялись от легализации заработной платы. Широкое распространение получили различные схемы уклонения от полной уплаты ЕСН в бюджет, так как для большинства предприятий уплата ЕСН означала их банкротство.
С 1 января 2010 г. на территории Российской Федерации перестает действовать гл. 24 «Единый социальный налог» НК РФ (п. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 24.07.2009 N 213-ФЗ; далее - Закон N 213-ФЗ) и вводится новый порядок уплаты страховых взносов в ПФР, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 62 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»; далее - Закон N 212-ФЗ).
Вместо ЕСН вновь придется перечислять:
- в ПФР - страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;
- в ФСС - страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;
- в ФФОМС и ТФОМС - страховые взносы на обязательное медицинское страхование.
Контролировать правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты страховых взносов будут ПФР и ФСС. При этом функции контролера уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование достались ПФР. Получается, что одна из целей введения ЕСН - снижение прямых административных издержек вследствие передачи функций по сбору этих средств Министерству по налогам и сборам РФ, а потом Федеральной налоговой службе - себя не оправдала.
По сравнению с процедурой начисления и перечисления ЕСН есть некоторые существенные изменения.
В 2010 г. налоговая нагрузка останется прежней - 26%. Тарифы страховых взносов будут составлять 20% (ПФР), 2,9% (ФСС), 1,1% (ФФОМС) и 2% (ТФОМС). По страховым взносам на обязательное пенсионное страхование распределение следующее:
- на финансирование страховой части трудовой пенсии для лиц 1966 года рождения и старше - 20%, для лиц 1967 года рождения и моложе - 14%;
- на финансирование накопительной части трудовой пенсии для лиц 1967 года рождения и моложе - 6%.
С 1 января 2011 г. общий тариф страхового взноса будет составлять 34%:
- по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование - 26%. В отношении лиц 1966 года рождения и старше вся начисленная сумма подлежит направлению на финансирование страховой части трудовой пенсии. Страховой взнос по лицам 1967 года рождения и моложе, как и раньше, разбивается - на страховую (20%) и накопительную (6%) части трудовой пенсии;
- по страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 2,9%;
- по страховым взносам на обязательное медицинское страхование, подлежащим уплате в ФФОМС, - 2,1%, в ТФОМС - 3%.
При этом в отношении отдельных плательщиков введены переходные положения на период до 2015 г. С 1 января 2015 г. порядок начисления взносов для всех категорий налогоплательщиков будет единым. Таким образом, регрессивный метод налогообложения отменяется.
Объект обложения страховыми взносами в целом совпадает с объектом обложения ЕСН. Однако есть и отличия. Например, выплаты и иные вознаграждения, начисляемые организациями в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ, оказание услуг, признаются объектом обложения вне зависимости от того, отнесены они к расходам, учитываемым при определении налоговой базы по налогу на прибыль, или нет. Данное исключение частично компенсируется тем, что перечень сумм, которые не подлежат обложению страховыми взносами (приведен в ч. 1 ст. 9 Закона N 212-ФЗ), расширен.
Есть существенные изменения и для тех, кто имел льготы по ЕСН. Те, кто в настоящее время освобожден от уплаты ЕСН, постепенно утратят преимущество по налоговой нагрузке в части «зарплатных» отчислений. Они становятся плательщиками страховых взносов во все государственные внебюджетные фонды.
В 2010 г. льготники еще будут применять пониженные тарифы страховых взносов. В связи с этим нагрузка останется прежней: льготники должны будут уплачивать страховые взносы только в ПФР в размере 14%. В течение 2011 - 2014 гг. бывшие льготники, за исключением представителей малого бизнеса, применяющих упрощенную систему налогообложения (УСН) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный налог (ЕНВД), будут применять пониженные тарифы, указанные в ч. 2 ст. 58 Закона N 212-ФЗ.
Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие УСН либо переведенные на уплату ЕНВД, с 2011 г. будут начислять страховые взносы по полной программе (на общих началах).
В настоящее время индивидуальные предприниматели, вне зависимости от того, есть у них работники или нет, не позднее 31 декабря текущего года уплачивают суммы страховых взносов в ПФР в виде фиксированного платежа, размер которого устанавливается исходя из стоимости страхового года (ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ).
С 2010 г. индивидуальные предприниматели будут уплачивать страховые взносы не только в ПФР, но и в ФОМС (термин «фиксированный платеж» больше не используется). Срок уплаты - не позднее 31 декабря текущего года, исходя из стоимости страхового года, которая зависит от минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, и тарифа страховых взносов, уплачиваемых в соответствующий государственный внебюджетный фонд.
Если минимальный размер оплаты труда останется на прежнем уровне (4330 руб.), то индивидуальные предприниматели будут уплачивать в бюджет суммы страховых взносов, приведенные в табл. 1.
Таблица 1
Тарифы страховых взносов в 2010 году
Период Тариф страхового
взноса, % Сумма страхового взноса за
год, руб. Общая сумма
страховых
взносов за год,
руб.
ПФР
(МРОТ x
гр. 2 x
12 мес.) ФФОМС
(МРОТ x
гр. 3 x
12 мес.) ТФОМС
(МРОТ x
гр. 4 x
12 мес.)
ПФР ФФОМС ТФОМС
1 2 3 4 5 6 7 8
2010 г. 20 1,1 2 10 392 571,56 1 039,20 12 002,76
С 2011 г. 26 2,1 3 13 509,60 1 091,16 1 558,80 16 159,56
Распределение страхового взноса в ПФР, направляемого на финансирование страховой и (или) накопительной частей трудовой пенсии, представлено в табл. 2.
Таблица 2
Тарифы страховых взносов в 2011 году
Период Тариф
страхового
взноса в ПФР,
% Для лиц 1966
года рождения и
старше Для лиц 1967 года рождения и
моложе
Страховая часть
трудовой пенсии Страховая часть
трудовой пенсии Накопительная
часть трудовой
пенсии
2010 г. 20 20%
(10 392 руб.) 14%
(7274,40 руб.) 6%
(3117,60 руб.)
С 2011 г. 26 26%
(13 509,60 руб.) 20%
(10 392 руб.) 6%
(3117,60 руб.)
Как показывают данные табл. 2, нагрузка налогоплательщика по социальному страхованию значительно увеличивается.
Организациям и индивидуальным предпринимателям, производящим выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, отчитываться перед органами контроля придется ежеквартально: перед ПФР - до 1 -го числа второго календарного месяца, следующего за отчетным периодом; перед ФСС (как и сейчас) - до 15-го числа календарного месяца, следующего за отчетным периодом. Так, расчеты за I квартал 2010 г. надо будет представить в ПФР до 01.05.2010, в ФСС - до 16.04.2010.
Обратите внимание: отчетными периодами признаются первый квартал, полугодие, девять месяцев календарного года, календарный год, поэтому сроки представления отчетности за календарный год такие же, как за первый квартал, полугодие и девять месяцев.
Непредставление расчета в орган контроля в установленный срок плательщика страховых взносов влечет взыскание штрафа. Размер штрафа - 5% от суммы страховых взносов, подлежащей уплате на основании этого расчета, за каждый полный или неполный месяц со дня, предусмотренного для его представления, но не более 30% от указанной суммы и не менее 100 руб. (ч. 1 ст. 46 Закона N 212-ФЗ). Штраф увеличится, если плательщик опоздает с представлением расчета более чем на 180 календарных дней. В этом случае штрафные санкции составят 30% от суммы страховых взносов и 10% от суммы страховых взносов за каждый полный или неполный месяц начиная со 181-го календарного дня. При этом размер штрафа не может быть менее 1000 руб.
Статьей 119 НК РФ установлены аналогичные штрафные санкции за непредставление налоговой декларации. За непредставление расчетной ведомости в ФСС сейчас определен штраф в размере 1000 руб., а за повторное совершение этого деяния в течение календарного года - 5000 руб.
Помимо изложенного, на основании ст. 29 Закона N 213-ФЗ вносятся изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Так, со следующего года за непредставление в положенные сроки расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам в органы государственных внебюджетных фондов к административной ответственности в виде наложения штрафа в размере от 300 до 500 руб. будут привлекаться должностные лица (п. 2 ст. 15.33 КоАП РФ). Данная норма не распространяется на индивидуальных предпринимателей.
Коснулись изменения и индивидуального (персонифицированного) учета каждого застрахованного в ПФР лица.
Вместе со сведениями, предусмотренными п. 2 ст. 11 Федерального закона от 01.04.1996 N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», представляются данные о начисленных и уплаченных страховых взносах в целом за всех работающих у страхователя застрахованных лиц (п. 4 ст. 12 Закона N 213-ФЗ, вступающего в силу с 01.01.2011). В целях плавного перехода на новую систему в 2010 г. отчетными периодами будут полугодие и календарный год. Поэтому страхователи за первый отчетный период 2010 г. должны будут представить сведения о застрахованных лицах и общие сведения о начисленных и уплаченных страховых взносах до 01.08.2010, а за второй отчетный период (календарный год) - до 01.02.2011.
Закон N 212-ФЗ возлагает контроль за их уплатой:
- на Пенсионный фонд и его территориальные органы - в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в бюджет ПФР, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в бюджеты ФОМС;
- на Фонд социального страхования и его территориальные органы - в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в ФСС.
Следовательно, за органами контроля закрепляются полномочия, в основном аналогичные тем, которыми в соответствии с НК РФ были наделены налоговые органы при осуществлении ими контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты ЕСН.
Однако в отличие от налоговых органов органам контроля не предоставлено полномочий приостанавливать операции по счетам плательщика в банке и налагать арест на имущество плательщика, а также производить выемку документов.
Взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды, образовавшихся на 01.01.2001, по-прежнему будет осуществляться налоговыми органами в порядке, установленном НК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2010) (ст. 39 Закона N 213-ФЗ). Выездная проверка должна будет проводиться не чаще одного раза в три года. В отличие от налоговой, она не может продолжаться более двух месяцев. Не может также осуществляться и повторная выездная проверка.
В то же время в случае поступления жалобы застрахованного лица на отказ страхователя в выплате страхового обеспечения или на неправильное определение страхователем размера страхового обеспечения территориальный орган ФСС вправе провести внеплановую выездную проверку правильности расходов страхователя на выплату страхового обеспечения. В ходе проверки изъятие подлинников документов не допускается.
Таким образом, реформирование социального налогообложения началось. Но, как показывает практика, мы еще долгое время будем обращаться к гл. 24 НК РФ с целью определения эффективности новой системы отчислений в государственные внебюджетные фонды и дальнейшей ее оптимизации.
3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИ ВЗАИМООТНОШЕНЙ БЮДЖЕТА РФ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
В своем выступлении заместитель Председателя Правительства РФ - министр финансов РФ А.Л. Кудрин отметил, что Минфину России поручено определить перспективы развития страны до 2020 г. и разработать финансовый план на ближайшие 15 лет, выяснить, как будет сбалансирован бюджет, как он будет связан с макроэкономическими показателями. Нефтегазовые доходы будут сокращаться ориентировочно с 11% ВВП до приблизительно 4% ВВП в течение 6 лет. Это связано с тем, что прирост нефтегазового сектора составит в среднем примерно 2% в год, в то время как экономика страны будет прирастать на 6 - 7% ежегодно. Нефтегазовый сектор через два-три года не сможет поддержать тот уровень доходов, который поддерживал до сих пор, и доля его в ВВП снизится приблизительно до 4%. В связи с этим бюджетные расходы надо будет увеличивать крайне осторожно, сокращая их процентное соотношение к уровню ВВП.
Еще одна задача связана с пенсионной системой, где ныне отношение средней пенсии к средней зарплате по стране составляет около 26%. Выходя на пенсию, российские граждане сразу теряют большую часть своих доходов. В настоящее время подготовлены предложения о повышении пенсий. Но это означает дополнительную нагрузку на бюджет: продолжительность жизни будет увеличиваться, что потребует существенного увеличения бюджетных расходов на здравоохранение и социальную защиту пенсионеров. Есть и другие вопросы, связанные с демографией, с качеством жизни. Такие процессы набирают обороты медленно, но потом приобретают большую значимость. Планируя на 15 лет вперед, можно заранее подготовиться к грядущим изменениям.
В 2008 г. начала действовать новая редакция Бюджетного кодекса РФ. Изменяются условия, появляются новые требования. В связи с этим предстоит большая разъяснительная работа, анализ и обобщение правоприменительной практики.
В рамках новой редакции Бюджетного кодекса РФ будут продолжаться изменения и уточнения роли министерств и ведомств в администрировании их расходов. Кодекс предусматривает существенное расширение самостоятельности в процессе расходования выделенных им ассигнований. Наша задача сделать, с одной стороны, работу министерств более гибкой и оперативной в вопросах расходования бюджетных средств, но при этом выполнять целевые ориентиры, индикаторы в рамках утверждаемых программ, в рамках докладов о результатах по основным направлениям деятельности каждого министерства. Задача Минфина России, Федерального казначейства - помогать министерствам и ведомствам в финансовом обеспечении исполнения взятых на себя бюджетных обязательств.
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены дополнительные права по выбору более или менее подробной детализации бюджетной классификации. Решение этой задачи в отношении федерального бюджета должно состояться начиная с 2010 г.
В этом году должна быть полностью отлажена система ведения Реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Каждый квартал на Правительственной комиссии по административной реформе рассматривается вопрос о соответствии учредительных документов положениям Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В будущем необходимо будет существенно изменить подходы к порядку формирования указанного Реестра. В нем не должно быть ни одного акционерного общества, ни одной общественной организации. Значительная работа в этом направлении с участием Федерального казначейства стала проводиться с прошлого года и будет продолжена в этом году.
В 2010 г. должна быть организована работа по кассовому планированию движения средств федерального бюджета. Кассовый план – самостоятельный инструмент, с помощью которого появилась возможность управлять остатком свободных средств на счетах Федерального казначейства, чтобы они не обесценивались, а участвовали в формировании дополнительных процентных доходов федерального бюджета.
Минфин России на базе информации Федерального казначейства будет проводить мониторинг финансового менеджмента главных распорядителей, и по этой оценке будет приниматься решение о наделении или о ненаделении главных распорядителей дополнительными правами.
Министерство финансов РФ очень осторожно подходит к введению новаций в бюджетном законодательстве, выявляя, в том числе и с помощью Федерального казначейства, все сложности организации этого процесса.
Управление общественными финансами должно отвечать современным требованиям. Будет изменена практика формирования целевых программ. Сегодня есть программы с объемами бюджетных затрат 200 млн руб. и есть – 15 – 20 млн руб. Опыт разработки и реализации целевых программ будет обобщен, проанализирован. На основании этого будут разрабатываться долгосрочные федеральные целевые программы.
Долгосрочное финансовое планирование требует долгосрочного финансового прогнозирования, развития отдельных отраслей экономики. Министерство финансов РФ будет центром всей этой работы в ближайшем будущем. Пока горизонтом планирования будет 15 лет – до 2023 г. Накопленный опыт будет положен в основу дальнейшей работы.
Текущий год является переходным в процессе изменения порядка предоставления субсидий регионам на инвестиционные цели. Право заключения соглашений о предоставлении субсидий передается ведомствам как главным распорядителям бюджетных средств, которые могут передавать как без пообъектной разбивки, так и с пообъектной разбивкой, но с обязательным отчетом, как инвестиционные средства были потрачены.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Структура бюджетной системы страны зависит, прежде всего, от ее государственного устройства. В странах имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет как бы двух ярусное построение – государственный и местные бюджеты. В странах с федеративным государственным устройством имеется промежуточное звено – бюджет штатов, земель и соответствующих им административных образований.
Государственные внебюджетные фонды созданы федеральными, региональными органами государственной
|
