СКАЧАТЬ РАБОТУ БЕСПЛАТНО -
«Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, не отнесенных к ведению органов местного самоуправления или делегированных органами местного самоуправления ТОС».
Во-вторых, не совсем понятна позиция законодателя в вопросе формирования содержания категории «собственные инициативы». Об инициативе мы говорим в том случае, когда достижение результата зависит не только от действия самого инициатора, но и от других лиц. В том же случае, когда данный результат может быть достигнут действием самого инициатора, мы говорим о самостоятельной реализации интересов, а не об инициативе. Например, исходя из смысла ст. 26 «Правотворческая инициатива граждан», определенно, граждане сами не могут достичь результата, а могут лишь инициировать его достижение.
Следовательно, категория «собственные инициативы» должна быть исключена из данной нормы либо посредством более простой конструкции соединена с категорией «самоорганизация граждан» в том случае, если по замыслу законодателя инициатива относится непосредственно к процессу организации граждан в ТОС.
Как уже отмечалось ранее, ТОС может осуществляться непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. В любом случае в соответствии с п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Иными словами, речь идет о приобретении ТОС статуса публично-правового субъекта, то есть участника муниципальных правоотношений после обличения первого в соответствующую организационно-правовую форму. С этого момента ТОС вправе решать вопросы, относящиеся к его ведению. Однако среди вопросов, отнесенных к ведению органов ТОС, существенное место занимают вопросы «хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории». Реально же осуществлять такую деятельность ТОС будет в состоянии, когда приобретет статус субъекта гражданских правоотношений.
Перечень видов участников гражданских правоотношений установлен абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ. ТОС не относится к категории «муниципальное образование» в значении, употребляемом в этой норме и нормах ст. 124 ГК РФ. Поэтому законодательство предусматривает норму, устанавливающую, что ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом (абз. 2 п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Конечно, мы должны говорить и о том, что ТОС как самоорганизация граждан представляет собой объединение физических лиц, которые сами по себе обладают статусом субъектов гражданских правоотношений. При организации физических лиц в сообщество (без образования юридического лица) как субъекта гражданских правоотношений законодательство предусматривает возможность создания простого товарищества путем заключения договора простого товарищества (договора о совместной деятельности, ст. 1041 ГК РФ). Однако глава 55 ГК РФ «Простое товарищество» устанавливает наличие только одного документа для организации деятельности товарищества, а именно договора, который не подлежит регистрации ни в одном из органов власти. Более того, каждый из участников в соответствии со ст. 1047 ГК РФ отвечает по общим договорным обязательствам всем своим имуществом пропорционально стоимости его вклада в общее дело. Естественно, речь идет о простом товариществе, созданном не для извлечения прибыли, а для достижения иной не противоречащей закону цели.
Как уже отмечалось, ТОС не относится к субъектам гражданского права, к которым в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Отсюда следует, что ТОС, которые не зарегистрированы в качестве юридического лица, обладают статусом субъекта муниципальных правоотношений, но не обладают статусом субъекта гражданских правоотношений. Поэтому реализация отдельных полномочий ТОС практически, в этом случае, не осуществима.
Хотя закон и называет организационно-правовую форму ТОС как юридического лица (вида участника гражданских правоотношений) некоммерческой организацией, но не определяет вид организационно-правовой формы некоммерческой организации, в которой может создаваться ТОС. Очевидно, законодатель сознательно уклонился от такого определения, предоставив право самостоятельного выбора участникам ТОС в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 23 декабря 2003 г. N 179-ФЗ) (далее по тексту - Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ) и другими специальными законами об отдельных видах некоммерческих организаций. Сложность заключается лишь в том, что любая ли организационно-правовая форма некоммерческой организации пригодна для создания и деятельности ТОС? Естественно, выбор организационно-правовой формы для ТОС определяется прежде всего возможностью в наибольшей степени способствовать ТОС как субъектам гражданского права достижению целей и задач ТОС как субъекта муниципальных правоотношений, а также реализации интересов участников (граждан) ТОС.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ некоммерческие организации могут создаваться в форме некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, общественных организаций и других формах, предусмотренных федеральным законодательством.
Так, некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение определенных целей. Цели и виды деятельности, которые могут осуществляться юридическим лицом такой организационно-правовой формы, соответствуют п. 2 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ. Они создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Вместе с тем наличие членства, предусматривающего в качестве одного из компонентов обязательность и периодичность внесения членских взносов, часто вызывает негативное отношение лиц, желающих объединиться.
Иная организационно-правовая форма некоммерческих юридических лиц - учреждения. Цель и виды деятельности, регламентируемые законодательством в отношении данной организационно-правовой формы, могут удовлетворить интересы ТОС. Но имущество ТОС принадлежит на праве собственности гражданам - участникам ТОС, и финансирование его деятельности осуществляется ими же. Имущество передается ТОС на праве оперативного управления. Его участники будут нести субсидиарную ответственность по обязательствам юридического лица. Естественно, такое положение устроит далеко не всех.
Общественная организация как организационно-правовая форма общественного объединения в большей степени, чем предыдущие, подходит для ТОС по сути, но также основывается на членстве.
Представляется, что среди организационно-правовых форм общественных объединений наиболее оптимальной является орган общественной самодеятельности. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общественных объединениях» органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.
Подводя итог, необходимо отметить, что ТОС как юридическое лицо может создаваться в любой организационно-правовой форме некоммерческих организаций, тем не менее самой оптимальной формой является орган общественной самодеятельности. Таким образом, законодатель ограничился лишь применением общей схемы комплексности правового регулирования создания и деятельности ТОС.
2. Правовые аспекты деятельности территориального
общественного самоуправления
Реформирование современной модели местного самоуправления затронуло и институт территориального общественного самоуправления, так как ТОС является элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера, осуществляемой на местном уровне.
Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27);
3) Федеральный закон «О некоммерческих организациях»;
4) местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, положения представительных органов местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление - это форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения .
Исходя из приведенного в статье определения, можно сделать вывод, что основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС. Принцип самостоятельности предполагает, во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, во-вторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения (который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции иных органов), в-третьих, финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.
Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями (в случае утраты доверия), так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти (в случае нарушения законодательства).
Уставы муниципальных образований, положения представительных органов местного самоуправления кроме принципов самостоятельности и ответственности также могут устанавливать следующие принципы осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования:
а) законности;
б) гарантии и защиты прав и законных интересов населения;
в) широкого участия граждан в выдвижении инициатив, выработке, принятии и реализации решений по вопросам местного значения, затрагивающим интересы населения;
г) свободного волеизъявления граждан через собрания, конференции и избираемые коллегиальные и (или) единоначальные органы территориального общественного самоуправления;
д) выборности, подотчетности и подконтрольности органов и выборных лиц территориального общественного самоуправления;
е) взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления в решении общих задач с сочетанием интересов населения соответствующей территории и интересов населения города;
ж) партнерства с общественными объединениями, партиями, коммерческими и некоммерческими организациями и другими юридическими и физическими лицами независимо от их политических взглядов, национальности, социального положения при решении вопросов местного значения, отнесенных к компетенции территориального общественного самоуправления;
з) гласности, выявления и учета общественного мнения.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно - через формируемые органы ТОС.
Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы:
1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т.п.);
2) органы ТОС (собрания, советы, комитеты, правления и т.п.);
3) добровольные союзы органов ТОС. Общее руководство органами ТОС осуществляет председатель ТОС. Органы ТОС вправе объединяться на добровольной основе в различные союзы (например, Ассоциация самоуправляемых территорий г. Саратова, «Общественная инициатива» г. Тольятти). При осуществлении территориального общественного самоуправления доминируют формы прямого волеизъявления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС.
Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот в свою очередь председателю ТОС микрорайона. Таким образом, будет создана разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Органы ТОС подлежат обязательной регистрации в органах местного самоуправления или органах юстиции. Избранный исполнительный орган ТОС решает с главой местной администрации вопросы своего размещения и юридического адреса субъекта ТОС. В том случае, если субъект ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции.
Субъект ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» 1995 г. (ст. 2) под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Порядок регистрации ТОС как юридического лица должен содержаться в соответствующих законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований и (или) нормативно-правовых актах представительных органов муниципального образования.
Как уже отмечалось, территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Комментируемая часть закрепляет, что конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Протокол собрания, конференции жителей, как правило, содержит следующие данные: 1) дату и место проведения общего собрания или конференции жителей; 2) общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей; 3) количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей; 4) состав президиума; 5) повестку дня; 6) содержание выступлений; 7) принятые решения; 8) результаты голосования.
Действие решений, принятых общим собранием, конференцией жителей, в случае их противоречия действующему законодательству должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены общим собранием, конференцией жителей или судом. Решения собраний, конференций ТОС в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:
1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);
4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).
Органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет полномочия органов ТОС, в частности они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (это накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС. Исходя из него, органы ТОС вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы ТОС вправе использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов (таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы).
Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирают контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.). Для проверки финансово-хозяйственной деятельности органов территориального общественного самоуправления контрольно-ревизионная комиссия вправе привлекать аудиторские организации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Требования к уставу ТОС определены в комментируемой части. Так, в уставе ТОС устанавливаются:
1) территория осуществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.);
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС (данные статьи встречаются практически во всех уставах ТОС);
4) порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях ТОС);
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления ТОС (уставы ТОС, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации ТОС).
Реформирование системы территориального общественного самоуправления еще далеко от своего завершения, необходимо приведение законов субъектов Российской Федерации, местных нормативных актов и уставов ТОС в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм общественного самоуправления на конкретных территориях.
Библиографический список
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.11.1993 г.;
2. Федеральный закон N 131-ФЗ в редакции от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3 ст. 145.
Раздел 2. Научная литература
1. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – «Юстицинформ», 2007 г.;
2. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. – «Юстицинформ», 2005 г.;
3. Муниципальное право России: учебник (отв. ред. С.А. Авакьян). – «Проспект», 2009 г.;
4. Подсумкова М.А. Правовые аспекты деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008. №1;
5. Ручин М.В., Худякова И.В. Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений // Государственная власть и местное самоуправление, 2005. №8.
|
