1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛНИЯ В РОССИИ

1.1. История возникновения органов муниципального управления

Традиции общинного, городского самоуправления имеют давнюю историю, связанную с полисной демократией античного мира, городскими и сельскими общинами средневекового сословного государства.

На ранней стадии развития человечества МСУ появилось в Греции, Риме, Сербии и т.д.

Впервые правовое оформление оно получило в Риме I веке до нашей эры. На объединенной территории Рима на основе закона 45 года до нашей эры Lex Lvlia municpalis возникло однообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления.

Термин «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munis» по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а «capio» «recipio» - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, берущее на себя, по умолчанию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом.   

Организация местного (муниципального) устройства копировала государственное устройство. Основой самоуправления являлись общины. Высшим органом МСУ было народное собрание всех граждан данной общины, организованное по местным куриям, в компетенцию которого входили выборы муниципальных магистров и решение общих вопросов местной жизни. Наряду с римской регистратурой параллельно действовала магистратура муниципальная, в руках которой находилась административная и судебная власть. Центральные органы издавали законы, регулирующие деятельность местных органов, и осуществляли  контроль  за  их  работой.

Опыт самоуправления Рима был использован во многих странах, в том числе и на Руси[1].

Общин у славян зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы[2].

С введением христианства в русском обществе к прежним элементам – славянскому и варяжскому – присоединился новый элемент – византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.

Русская земля представляла собой государство, в котором объединялись общины. Был даже выделен тип этого государства – «вечевое государство».

Структура политической власти древнерусского общества IX-X вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старцы, старейшины) и князя.

Вечевые собрания представляли собой народные собрания, обсуждавшие и решавшие коренные проблемы социально-политической жизни земель (волостей, городов) – война, мир, избрание князя, назначение судебно-административных чинов. В XII веке Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала вече. Население города имело определенные права, которые отстаивались объединениями горожан.

В дальнейшем на Руси неоднократно преобразовывались центральная власть и МСУ. В XV-XVI вв. верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской думы, которая ограничивала власть князя. От центральной власти в городах и волости для управления посылались наместники (срок их деятельности был установлен не более 1 года). Наместнику выдавались уставные грамоты, где указывался объем сборов денежных средств с населения («поборы»).

В период правления Ивана IV в ходе реформ МСУ сформировалась земщина (земля), как понятие противоположное государству, всему государственному и государеву.

При Иване IV достаточно широкие полномочия были предоставлены «земским» и «губным» старостам, избираемым населением, которые, правда, выполняли преимущественно поручения центральных властей, подчиняясь воеводам; решение ими местных дел считалось второстепенным делом.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в городах были учреждены выборные магистраты, находившиеся в независимом положении по отношению к губернаторам, стоявшим во главе губерний, и воеводам, возглавлявшим уезды.

При приемниках Петра I упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на места делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находившихся в полном подчинении воеводам[3].

Система местного управления была существенно преобразована при Екатерине II. Ее основы устанавливались в таких актах, как Учреждение о губернии (1775 г.), Жалобная грамота дворянства (1785 г.). Екатерине II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было  предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.